Sentencia que declara sin lugar la acción de nulidad interpuesta por Brewer-Carias, Fermín y Franceschi en contra de los Decretos mediante el cual se dicto el Estatuto Electoral del Poder Público y se fijo la fecha de los primeros procesos comiciales.
En fecha 14 de marzo de 2000, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia admitió y redujo los lapsos en la acción de nulidad por inconstitucionalidad ejercida por los ciudadanos Allan R. Brewer- Carías, Claudio Fermín Maldonado y, Alberto Franceschi González, titulares de las cédulas de identidad Nºs. 1.861.982, 3.244.351 y, 3.582.366, respectivamente, en contra del Decreto de la Asamblea Nacional Constituyente de fecha 30 de enero de 2000 mediante el cual se dictó el “Estatuto Electoral del Poder Público”, así como del Decreto dictado por dicha Asamblea en fecha 30 de enero de 2000, en el cual se fija para el día 28 de mayo de 2000, la realización de las elecciones nacionales, estadales y municipales, y para representantes ante el Parlamento Andino y el Parlamento Latinoamericano, ambos publicados en la Gaceta Oficial Nº 36884 del 3 de febrero de 2000.
En fecha 15 de marzo de 2000, los ciudadanos Michel Brionne Gandon y Freddy H. Rangel R., titulares de las cédulas de identidad Nºs. 12.063.856 y 3.982.550, respectivamente, consignaron escrito, mediante el cual señalan que “Por cuanto somos de OPINIÓN CONCURRENTE, en cuanto a los hechos y el derecho alegado; nos ADHERIMOS en la presente acción de NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD. MANDATO DE AMPARO…”.
En fecha 22 de marzo de 2000, tuvo lugar el acto de informes, al cual sólo comparecieron los abogados Andrés Brito Denis y José Luis Sarmiento Madrid, actuando en su condición de apoderados judiciales de la Comisión Legislativa Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, y consignaron su escrito de informes.
En fecha la misma fecha anterior, se dijo “vistos”.
Fundamentos de la Acción de Inconstitucionalidad
La acción de inconstitucionalidad va dirigida en contra de dos actos emanados de la Asamblea Nacional Constituyente, estos son: el Decreto de la Asamblea Nacional Constituyente de fecha 30 de enero de 2000, mediante el cual se dictó el “Estatuto Electoral del Poder Público”; y, el Decreto de la Asamblea Nacional Constituyente de la misma fecha, mediante el cual se fija para el día 28 de mayo de 2000 la realización de las elecciones nacionales, estadales y municipales y para representantes ante el Parlamento Andino y el Parlamento Latinoamericano, ambos publicados en la Gaceta Oficial Nº 36.884 de fecha 3 de febrero de 2000. De allí que el escrito contentivo de la acción esté dividido en dos partes, la primera, referente a las violaciones constitucionales que los accionantes le atribuyen al Decreto del “Estatuto Electoral”; y la segunda, relativo a las violaciones constituciones que los accionantes le atribuyen al Decreto que fijó las elecciones para el 28 de mayo de 2000. a) Violaciones constitucionales que los accionantes le imputan al Decreto mediante el cual se dictó el “Estatuto Electoral del Poder Público”.
Señalan los accionantes que la Asamblea Nacional Constituyente vulneró los artículos 156, ordinal 32 y 187, ordinal 1º de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, toda vez que, la potestad de dictar leyes nacionales, según dichas normas, son reservadas a la Asamblea Nacional como órgano que ejerce el Poder Legislativo Nacional, la cual está conformada por diputados electos popularmente mediante sufragio.
A su vez estiman que, tanto de los tratados internacionales, como lo sería la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 23 y 30), así como en la normativa constitucional, específicamente, en los artículos 202 y 203 de la Constitución vigente, se desprende que las leyes son las que emanan de los parlamentos electos democráticamente, es por ello que consideran que, el Estatuto Electoral, no encuadraría dentro de la expresión “ley” o “ley orgánica” en los términos de la Constitución, violando así los artículos 202 y 203 ejusdem, “…al pretenderse regular en el mismo materias reservadas a la ley nacional como se define en dichas normas”. Asimismo, consideran que la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política sólo podía ser derogada, así fuera parcialmente, por otra ley orgánica, de acuerdo a lo establecido en el artículo 218 de la Constitución, por lo que el Estatuto Electoral, infringe dicha norma.
Por otra parte, alegan la violación de los artículos 169, 173 y 175 de la Constitución por parte del artículo 2 del Estatuto impugnado, toda vez que el mismo establece el período del mandato de los concejales e integrantes de las juntas parroquiales (esto es, 4 años). La impugnación anterior la fundamentan en que según los artículos que estiman vulnerados, sólo la Asamblea Nacional, mediante ley orgánica nacional, podía legislar sobre la organización de los Municipios y demás entidades locales, así como sobre la duración del mandato de los concejales y de los miembros de las juntas parroquiales.
Consideran –los accionantes- igualmente vulnerado el artículo 67 de la Constitución, por parte del artículo 5 del Estatuto Electoral impugnado, por cuanto “…al remitir al artículo 5 del Estatuto Electoral impugnado, a que dispongan los estatutos de las agrupaciones con fines políticos para la selección de sus candidatos a cargos electivos, viola abiertamente el artículo 67 de la Constitución, pues la norma no garantiza, conforme a la exigencia constitucional, la selección de dichos candidatos mediante elecciones internas con participación de todos los integrantes de la asociación política, pues los estatutos de las agrupaciones políticas pueden establecer otros mecanismos de selección…”.
Finalmente, alegan la violación de los artículos 63 y 186 de la Constitución vigente, relativos a la personalización del voto y a la representación proporcional por parte del Decreto mediante el cual se dictó el Estatuto Electoral del Poder Público, en particular por los artículos 15, 17, 19 y 20 de dicho Estatuto, al considerar que en referencia al artículo 15, el mismo confunde lo que es el voto personalizado, que debe emplearse en todas las votaciones sean uninominales o plurinominales con el sistema mayoritario de escrutinio, y al establecer –según alegan- una desproporción entre la elección de representantes por el sistema mayoritario y por el sistema de representación proporcional. Por su parte, respecto a los artículos 17, 19 y 20 del Estatuto impugnado, que estiman igualmente violatorios de los artículos 63 y 186 de la Constitución, señalan que dichos artículos al establecer la votación en las circunscripciones plurinominales por listas cerradas y bloqueadas para la representación proporcional, contrarían la exigencia constitucional del voto personalizado, por nombre y apellido.
b) Violaciones constitucionales que los accionantes le imputan al Decreto de fijación de fecha de las elecciones.
Consideran infringido el artículo 293, ordinal 5º de la Constitución por parte del segundo decreto impugnado, por cuanto tal artículo señala que es el Consejo Nacional Electoral a quien corresponde, como órgano del Poder Electoral, la organización, administración, dirección y vigilancia de todos los actos relativos a la elección de los cargos de representación popular de los poderes públicos, así como de los referendos; e igualmente, la Disposición Transitoria Octava de la Constitución indica que “Mientras se promulgan las nuevas leyes electorales previstas en esta Constitución, los procesos electorales serán convocados, organizados, dirigidos y supervisados por el Consejo Nacional Electoral…”. Con base en tales premisas, consideran que a partir de la publicación de la Constitución, sólo el Consejo Nacional Electoral tenía la competencia para convocar las elecciones, y fijar, por tanto, la fecha de las mismas.
Por último, estiman los accionantes que, tanto el Estatuto Electoral como el Decreto que fija la fecha de las elecciones, violan el artículo 298 de la Constitución, el cual señala que “La ley que regule los procesos electorales no podrá modificarse en forma alguna en el lapso comprendido entre el día de la elección y los seis meses inmediatamente anteriores a la misma”, por cuanto –según ellos- el objetivo de tal norma es el otorgar a los ciudadanos un grado mínimo de seguridad jurídica y estabilidad legislativa. Así, alegan que “si la fecha del 28 de mayo de 2000 se había escogido para fijar el día de las primeras elecciones, entonces no podía modificarse la legislación electoral en esa misma oportunidad, y si la legislación electoral se estaba reformando el 30 de enero de 2000, la fecha de las elecciones no podía ser fijada sino 6 meses después de la modificación…”.
Es con base en las consideraciones precedentemente planteadas que, solicitan sea declarada la nulidad por inconstitucionalidad de los decretos impugnados, dictados por la Asamblea Nacional Constituyente.
Del Escrito de Informes presentado por los apoderados de la Comisión Legislativa Nacional de la República Bolivariana de Venezuela
En el escrito de informes consignado por los abogados Andrés Brito Denis y José Luis Sarmiento Madrid, apoderados de la Comisión Legislativa Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, señalaron los fundamentos constitucionales de los decretos dictados por la Asamblea Nacional Constituyente referentes al Estatuto Electoral y a la fijación de la fecha de los primeros procesos comiciales, así como sus consideraciones respecto a la ausencia de usurpación de autoridad por parte de la Asamblea Nacional prevista en la Constitución; la ausencia de violación del Estatuto Electoral de los principios y régimen electoral establecidos en la Constitución; y, la ausencia de violación del artículo 298 contentivo de la cláusula de intangibilidad semestral del régimen electoral.
Respecto a los fundamentos constitucionales de los decretos de la Asamblea Nacional Constituyente para dictar los decretos impugnados, señalan que éstos tienen como base el artículo 39 del Decreto sobre Régimen de Transición del Poder Público y el Artículo Único del Decreto de Reorganización de todos los órganos del Poder Público, los cuales, en el primero de ellos, se señala que “los primeros procesos comiciales para la elección de… (omissis)… serán organizados por el Consejo Nacional Electoral de acuerdo a la fecha y al Estatuto Electoral que apruebe la Asamblea Nacional Constituyente”, y el segundo, esto es, el Artículo Único del Decreto de Reorganización de todos los órganos del Poder Público, se señala que la Asamblea Nacional Constituyente decretará las medidas necesarias para enfrentar situaciones específicas de la reorganización y dispondrá la intervención, modificación o suspensión de los órganos del poder público que así considere, en virtud de la emergencia existente antes de la instalación de la Asamblea.
En virtud de tales disposiciones, consideran los apoderados de la Comisión Legislativa Nacional que, los decretos impugnados tienen fundamento expreso, y que tales decretos no han sido derogados ni expresa ni tácitamente por la Constitución de 1999.
Rechazan así el alegato de los accionantes respecto a que los primeros procesos comiciales se efectúen de acuerdo con la legislación electoral preconstitucional. Consideran que “La imposibilidad de aplicar esa legislación preconstitucional radicaría en que innovaciones esenciales introducidas por la Constitución de 1999 en esta materia quedarían reducidas virtualmente a la nada o, lo que es peor, entregadas a la práctica o a organismos constitucionales carentes de carácter representativo como, por ejemplo, el Consejo Nacional Electoral”.
En lo atinente a la ausencia de usurpación de autoridad de la Asamblea Nacional por parte de los Decretos impugnados, señalan los apoderados de la Comisión que, los accionantes pretenden situar la problemática del caso en “la existencia de una laguna u omisión en las Disposiciones Transitorias de la Constitución con relación a la atribución de la competencia para establecer el régimen electoral necesario para la implantación definitiva de la Constitución…”, lo cual resultaría incongruente –según indican- alegar tal usurpación de las atribuciones del Órgano Legislativo Nacional, cuando la normativa del Estatuto Electoral del Poder Público tiene por finalidad la puesta en funcionamiento y la plena regularización de la Asamblea Nacional.
Por otra parte, respecto a la ausencia de violación del Estatuto Electoral de los principios y régimen electoral establecidos en la Constitución, señalan que el legislador tiene la potestad de configurar normativamente los institutos constitucionales cuya regulación le corresponde, y que en tal sentido, el artículo 63 lo que exige es la existencia del principio de personalización, así como el de proporcionalidad, en la legislación electoral, “y no el establecimiento de un modelo unitario o único que, por otra parte, no explicaría el sentido de la cláusula de intangibilidad del régimen durante los seis meses previos a las elecciones”.
Finalmente, respecto a la presunta violación del artículo 298 de la Constitución, señalan los apoderados de la Comisión que lo establecido en tal artículo es un precepto prohibitivo dirigido al legislador ordinario, y por lo tanto, no afecta las normas que haya establecido la Asamblea Nacional Constituyente “a fin de apurar y facilitar la implantación definitiva de la Constitución de 1999”.
Es por las razones anteriores que solicitan sea declarada sin lugar la acción de inconstitucionalidad ejercida en contra de los Decretos de fecha 30 de enero de 2000, dictados por la Asamblea Nacional Constituyente, mediante los cuales se dictó el Estatuto Electoral del Poder Público, y se fijó la fecha para la realización de los primeros procesos comiciales, ambos publicados en la Gaceta Oficial Nº 36.884 del 3 de febrero de 2000.
Efectuado el análisis del expediente, pasa esta Sala a dictar sentencia, con base a las siguientes consideraciones, dejando la salvedad que para el momento de esta sentencia ha sido reimpresa la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, habiendo sido publicada la reimpresión en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N°. 5453 Extraordinaria de fecha 24 de marzo de 2000:
I
Solicitan los accionantes que se declare la nulidad “por inconstitucionalidad, tanto del Decreto de la Asamblea Nacional Constituyente de fecha 30 de enero de 2000, mediante el cual se dictó el Estatuto Electoral del Poder Público, el cual es de rango legal al derogar parcialmente la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, como el Decreto de la misma Asamblea Nacional Constituyente, igual fecha, 30 de enero del 2000 (sic), en el cual se fijó el día 28 de mayo del 2000 (sic), la realización de las elecciones nacionales, estadales y municipales, y para representantes ante el Parlamento Andino y el Parlamento Latinoamericano”.
Como puede leerse, lo que se pide es la nulidad total del Estatuto Electoral del Poder Público. En decisión de esta Sala de fecha 9 de marzo de 2000 (caso: José Alberto Zamora Quevedo), se sostuvo que el juez constitucional persigue que la cobertura constitucional sea efectiva, y que existe un orden público constitucional, cuya tutela corresponde a los jueces.
Muchos de los principios que recoge la Constitución forman parte de tal orden público, y no es necesario que ellos sean expresamente desarrollados en la Constitución, bastando su enunciación, tal como sucede con conceptos como la justicia, la libertad, la democracia y otros valores.
Estos valores forman el entramado constitucional, y en cierta forma, su razón de ser.
Así, Venezuela es un Estado Democrático que propugna, como valores superiores de su ordenamiento jurídico, la democracia, y el ejercicio democrático de la voluntad popular (artículos 2 y 3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), siendo el Gobierno de la República y de las Entidades Políticas que lo conforman electivo, alternativo y de mandatos revocables (artículo 6 ejusdem), que se ejerce mediante el sufragio.
Esa es la columna vertebral del Estado Venezolano, y lo que atente contra ella, como sistema rector, es contrario al orden público, y por tanto, cualquier acción que vulnerase esos principios sería inadmisible por contrario al orden público, tal como puede ocurrir en cualquier proceso, como el civil, por ejemplo (artículo 341 del Código de Procedimiento Civil). En el caso de autos, los accionantes solicitan se declare la nulidad del Estatuto Electoral del Poder Público. Si tal pedimento fuese declarado con lugar, no se podría elegir la Asamblea Nacional, desapareciendo así uno de los poderes en que se divide el Estado, y dejando sin efecto el sistema democrático.
Observa esta Sala que, según la Disposición Transitoria Octava de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el Consejo Nacional Electoral convocará un proceso electoral, que tendrá por meta la elección de la Asamblea Nacional, órgano que además de las funciones que le otorga el Título V de la Constitución vigente, debe legislar sobre las materias a que se refieren las Disposiciones Transitorias Tercera a Séptima de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
El proceso electoral a esos fines, no puede convocarse y desarrollarse en función de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, ya que sus artículos 2, 3, 4, 11 y 12, los cuales se refieren a las Disposiciones Fundamentales de la ley, específicamente, al ámbito de aplicación, coliden con los artículos 16, 18 y 186 de la Constitución vigente, e igualmente coliden con los artículos 292 y 296 de la vigente Constitución y el sistema que contiene, los artículos 20, 24, 50, 53, 54, 55, 57, 60, 87 y 240 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, toda vez que se han creado nuevas instituciones, así como modificado otras, como por ejemplo, el extinto Congreso Nacional, que pasa a ser la Asamblea Nacional, con una sola cámara (la de Diputados), o la creación de la Junta Electoral Nacional o de la Comisión de Registro Civil y Electoral, organismos distintos a las Juntas Regionales Electorales o a la Oficina de Registro Electoral, motivo por el cual el proceso electoral tiene que regirse por normas que se adapten en lo fundamental, a la Constitución vigente; y a ese fin, la Asamblea Nacional Constituyente dictó el Estatuto Electoral del Poder Público, el cual de ser nulo, dejaría en un limbo jurídico la elección de la Asamblea Nacional, hasta el punto que no podría realizarse su elección, a menos que se llamara de nuevo a una Asamblea Nacional Constituyente con ese objeto.
Mientras ocurre tal llamado, y se instala de nuevo la Asamblea Nacional Constituyente, lo que resulta indefinido en el tiempo, Venezuela dejaría de ser un Estado Democrático, ya que uno de sus poderes, la Asamblea Nacional (Poder Legislativo) no podría instalarse, y aceptar tal situación es violar flagrantemente no solo la Constitución vigente, sino los principios de organización política que la informan.
La República tendría entonces el Poder Ejecutivo y el Judicial sin ser relegitimados, y con un Poder Legislativo limitado a lo que el régimen transitorio de los Poderes Públicos le permite a la Comisión Legislativa Nacional.
Declarar una nulidad del Estatuto que regula las únicas elecciones posibles para normalizar el funcionamiento del Estado es una irresponsabilidad que conduce a la negación del sistema democrático, al dejar indefinida la instalación de la Asamblea Nacional, con sus deberes –esenciales- para la vida del Estado. Por ello, considera esta Sala que la acción intentada contraría el orden público constitucional, y así se declara.
II
Además de lo señalado en el número anterior, esta Sala debe puntualizar lo siguiente:
El 25 de abril de 1999 se llevó a cabo el referéndum consultivo sobre la convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente, cuyo propósito era la transformación del Estado y la creación de un nuevo ordenamiento jurídico, tal como lo expresaban las bases comiciales contenidas en la Resolución Nº 990324-72 de fecha 24 de marzo de 1999, emanadas del Consejo Nacional Electoral. Dichas bases fueron aprobadas en el referéndum.
Desde el 25 de abril de 1999, comenzó un régimen transitorio cuya finalidad no solo era discutir y aprobar una nueva Constitución, por medio de la Asamblea Nacional Constituyente, sino que según la pregunta Primera del Referéndum Consultivo, la Asamblea se convirtió en un órgano con potestad para transformar el Estado y crear un nuevo ordenamiento jurídico que permitiera el funcionamiento efectivo de una democracia social y participativa. Ese régimen transitorio finalizó con la aprobación de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pero dentro de este devenir, la Asamblea Nacional Constituyente decretó, el 12 de agosto de 1999 (publicado en la Gaceta Oficial República de Venezuela Nº 36.764, del 13 de agosto de 1999) la reorganización de todos los Poderes Públicos y reformó las funciones del Poder Legislativo.
Durante este régimen transitorio, estuvo vigente la Constitución de la República de Venezuela de 1961, en lo que no colidiese con el régimen jurídico que creaba la Asamblea, ya que ésta ejercía en forma originaria el poder constituyente, por ser emanación del pueblo soberano, y por tanto, no existía norma superior preestablecido por encima de sus determinaciones, lo cual fue reconocido por sentencia de fecha 14 de octubre de 1999, emanada de la Sala Plena de la extinta Corte Suprema de Justicia. Así, las normas sancionadas por la Asamblea Nacional Constituyente tuvieron un fundamento supraconstitucional con respecto a la Constitución de la República de Venezuela de 1961, y conforman un sistema de rango equivalente a la Constitución, pero de vigencia determinada, con respecto a la Constitución que elaboraba. Tal sistema, nacido de un poder constituyente e indivisible, situado por encima de las ramas del Poder Público, está destinado a regir toda la transitoriedad, hasta el momento en que los Poderes Públicos sean electos e inicien el ejercicio de sus competencias; es decir, que su teleología, consiste en “la implantación efectiva de la organización y funcionamiento de las instituciones previstas en la Constitución aprobada” (artículo 3 del Decreto que creó el Régimen de Transición del Poder Público, publicado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución de 1999).
Conforme a la Primera Pregunta formulada a los electores en el Referéndum Consultivo, aprobada mediante el referéndum, la Asamblea Nacional Constituyente, podía ir más allá de la simple elaboración de una Constitución, ya que dicha pregunta rezaba:
“¿Convoca usted una Asamblea Nacional Constituyente con el propósito de transformar el Estado y crear un nuevo ordenamiento jurídico que permita el funcionamiento efectivo de una Democracia Social y Participativa?”.
La Asamblea Nacional Constituyente, a fin de cumplir el mandato que le otorgó el pueblo, tenía varias alternativas, una, elaborar una Constitución con un conjunto de disposiciones transitorias que regularan al máximo la implementación jurídica del régimen transitorio entre las instituciones previstas en la Constitución de la República de Venezuela de 1961, y las prevenidas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999.
Otra alternativa era, no realizar dicha implementación en las disposiciones transitorias de la Constitución y efectuarla mediante un cuerpo legislativo aparte, complementado por actos destinados a llenar el vacío institucional que se crearía al entrar en vigencia la nueva Constitución. Esta fue la vía escogida por la Asamblea Nacional Constituyente, cuando dictó el Régimen Transitorio del Poder Público, publicado el 29 de diciembre de 1999 en la Gaceta Oficial Nº 36859, destinado al régimen de transición en lo atinente a la reestructuración del poder público. A tal fin, el artículo 2 del “Régimen de Transición del Poder Público”, textualmente reza:
“Las previsiones del presente régimen de transición desarrollan y complementan las Disposiciones Transitorias de la Constitución aprobada por el pueblo de Venezuela”.
El régimen de transición señalado reguló al Poder Legislativo nacional, mediante la creación de la Comisión Legislativa Nacional, la cual funcionará hasta la fecha en que se reúna efectivamente la Asamblea Nacional prevenida en la Constitución vigente, y a quien señaló en el artículo 6 del Régimen de Transición del Poder Público, sus atribuciones.
Igualmente, dentro del régimen transitorio, el constituyentista reguló el Poder Electoral, y el artículo 39 del Régimen de Transición del Poder Público, expresó “Los primeros comicios para la elección de la Asamblea Nacional, de los Consejos Legislativos de los Estados, de los Consejos Municipales, del Presidente de la República, de los Gobernadores de Estado y de los Alcaldes de los Municipios, serán organizados por el Consejo Nacional Electoral, de acuerdo a la fecha y al Estatuto Electoral que apruebe la Asamblea Nacional Constituyente”. (Subrayado de la Sala)
Entrada en vigencia la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela el 30 de diciembre de 1999, según su propio texto, se hace necesario elegir a la Asamblea Nacional, institución básica entre los poderes públicos para el funcionamiento del sistema político-jurídico que desarrolla la Constitución recién promulgada, y hasta su elección e instalación, nace un segundo régimen transitorio, el cual se rige por las normas sancionadas a ese fin por la Asamblea Nacional Constituyente, en ejercicio de su competencia constituyente, y que responde a las Bases Primera y Octava para lo que se convocó el referéndum del 25 de abril de 1999, las cuales se proyectan paralelamente a la Constitución vigente, tal como lo estableció el Régimen de Transición del Poder Público, que obran–por disposición del artículo 2 de dicha normativa- como Disposiciones Transitorias de la Constitución vigente. Esta normativa de rango análogo a la Constitución, está destinada a que las instituciones prevenidas en la Constitución, pero que aún no han entrado en funcionamiento, se realicen, y se agota al cumplir su cometido.
Las normas de transición devienen así en integrantes del sistema constitucional, en cuanto hacen posible la plena vigencia de la naciente Constitución. La transitoriedad es inherente al propio proceso constituyente y le es inmanente.
Tal disposición, emanada del poder constituyente que podía lo más, cual era la transformación del Estado, lo que iba a adelantar mediante la aprobación de una nueva Constitución y del régimen de transición, claro que podía lo menos, dentro de su cometido de transformación del Estado, cual era dictar las normas que permitirían la transición entre el sistema constitucional abrogado y el nuevo, que conforme al texto constitucional de 1999, no podía de inmediato constituirse en todas sus instituciones.
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al entrar en vigor, deroga el ordenamiento jurídico basado en la Constitución de la República de Venezuela de 1961, pero no el nacido de la transitoriedad a que se refiere el tipo de normas antes señalado, y que como emanación del poder constituyente deben complementar a la Constitución en la instalación de las instituciones, cuyas fórmulas para esa instalación no se previeron dentro del texto constitucional, o dentro de las disposiciones transitorias a él incorporadas, pero estas normas, producto de la Asamblea Nacional Constituyente, surgen del régimen nacido del referéndum del 25 de abril de 1999, que es un régimen de producción originaria de rango análogo a la Constitución misma, pero cuya vigencia termina cuando se logre la implantación efectiva de la organización y funcionamiento de las instituciones previstas por la Constitución.
El hecho electoral a que se refiere el Estatuto impugnado, no puede ser regulado por la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, cuya base normativa es la Constitución abrogada, y que es exactamente la que quiso eliminar la Asamblea Nacional Constituyente para lograr la transformación del Estado y la creación de un nuevo ordenamiento jurídico, sino por normas emanadas de la Asamblea Nacional, pero a falta de ellas y, como paso previo y necesario para su instalación, por la Asamblea Nacional Constituyente, tal como lo hizo al dictar el Estatuto Electoral del Poder Público, que responde al referido régimen de transitoriedad que hace posible el funcionamiento pleno de la Constitución mediante la elección de órganos como la Asamblea Nacional.
Ese acto inicial, destinado a la instalación de esos órganos y al nombramiento de algunos miembros del Poder Público, como esta Sala –por ejemplo-, tenía que ser sancionado por el poder constituyente, único capaz de hacerlo, al no estar regulado en la Constitución su desarrollo inmediato, y vive dentro del segundo régimen transitorio que nació –necesariamente esto último- a partir del 30 de diciembre de 1999, fecha en que entró en vigencia la Constitución, sin resolver dentro de su cuerpo, ni en las disposiciones transitorias publicadas junto con ella, lo relativo a la instalación de la Asamblea Nacional, Presidente de la República, diputados a los Consejos Legislativos y Gobernadores de los Estados, Concejales al Cabildo Metropolitano de Caracas y Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas, integrantes de los Concejos Municipales y Alcaldes de los Municipios, Juntas Parroquiales, representantes al Parlamento Latinoamericano y representantes al Parlamento Andino, instituciones básicas de la democracia participativa y de la estructura del Estado, y que permiten la vigencia plena de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Al ejercer la Asamblea Nacional Constituyente su competencia constituyente, conforme al referéndum del 25 de abril de 1999, cumplió el mandato que el pueblo le otorgó y sin que exista ruptura alguna del orden constitucional, ha permitido la continuidad normativa entre la abrogada Constitución de 1961 y la entrada en vigencia (con el funcionamiento de sus instituciones cuya instalación no fue normada en su texto) de la Constitución de 1999.
La violación a la reserva legal que se aduce en la acción intentada, como causa de la inconstitucionalidad del Estatuto Electoral del Poder Público, por ser las leyes electorales competencia de la Asamblea Nacional, es un argumento válido cuando se agote el régimen de transitoriedad que se apunta en este fallo, y que termina en este sentido con la elección de la Asamblea Nacional prevista en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
En el Capítulo I de este fallo, se señaló que la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política colide con la Constitución vigente, y que según la Disposición Transitoria Octava de la misma Constitución, el Consejo Nacional Electoral puede convocar procesos electorales, mientras se promulgan las nuevas leyes electorales (que corresponden discutirlas a la Asamblea Nacional), por lo que un Estatuto Electoral dictado por el constituyente, dentro de un poder originario y constituyente, podía –como en efecto lo hizo- resolver el vacío que nació entre la entrada en vigencia de la Constitución de 1999 y la fecha de elección e instalación de la Asamblea Nacional, Presidente de la República, diputados a los Consejos Legislativos y Gobernadores de los Estados, Concejales al Cabildo Metropolitano de Caracas y Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas, integrantes de los Concejos Municipales y Alcaldes de los Municipios, Juntas Parroquiales, representantes al Parlamento Latinoamericano y representantes al Parlamento Andino.
Sólo dentro de un constitucionalismo formalista y rígido puede sobreponerse a un régimen de transición, necesario y ejercido mediante disposiciones emanadas del poder constituyente originario y supraconstitucional, principios como el de reserva legal; o pretender que el poder constituyente lo único que podía dictar es una Constitución y no abocarse al mandato popular de reformar las instituciones; o considerar que el Consejo Nacional Electoral esté violando la Disposición Transitoria Octava de la Constitución, cuando aplica un Estatuto que es el único, no sólo existente, sino de posible existencia, para llamar a elecciones e instalar la Asamblea Nacional, poniendo en marcha los organismos del sistema que creó la Constitución vigente. La existencia de un derecho intertemporal que resuelve los conflictos de leyes surgidos entre la vieja y la nueva Constitución, con carácter provisorio hasta que se normalicen los conflictos que se crean en este espacio, lo reconoce Luis María Diez-Picazo, en su obra “La Derogación de las Leyes” (Edit. Civitas, Madrid. 1990, pág. 203 y siguientes), y es lo que ha sucedido en Venezuela.
En Venezuela, surgió un proceso originario que permitió abrogar la Constitución de la República de Venezuela de 1961, sin trastornar el Estado de Derecho, ya que produce originariamente derecho. Cuando los accionantes impugnan el Estatuto Electoral del Poder Público, lo hacen como si dichas normas emanaran de un proceso de producción jurídica derivada, cuando en realidad se trata de una producción originaria, a lo cual –por ese carácter que sigue estando presente- no se le aplica, por ejemplo, el mandato del artículo 298 de la vigente Constitución, el cual señala que:
Artículo 298.- “La ley que regule los procesos electorales no podrá modificarse en forma alguna en el lapso comprendido entre el día de la elección y los seis meses inmediatamente anteriores a la misma”.
Tal disposición es tan inaplicable a la situación actual, como por ejemplo lo es, la del artículo 231 del mismo texto, el cual reza: “El candidato elegido o candidata elegida tomará posesión del cargo de Presidente o Presidenta de la República el diez de enero del primer año de su período constitucional, mediante juramento ante la Asamblea Nacional. Si por cualquier motivo sobrevenido el Presidente o Presidenta de la República no pudiese tomar posesión ante la Asamblea Nacional, lo hará ante el Tribunal Supremo de Justicia”.
El régimen de transición del poder público se proyecta hacia el futuro, no solo hasta la instalación de la Asamblea Nacional, sino aún más allá; ya que el artículo 3 de dicho régimen, señala: “Cada disposición del régimen de transición del Poder Público tendrá vigencia hasta la implantación efectiva de la organización y funcionamiento de las instituciones previstas por la Constitución aprobada, de conformidad con la legislación que a los efectos apruebe la Asamblea Nacional”, por lo que mientras tales legislaciones no se aprueben, las normas y actos emanados de la Asamblea Nacional Constituyente tienen plena vigencia, hasta que de conformidad con la Constitución se establezca el régimen legal que vaya derogando la provisionalidad, y vaya dejando sin efectos las normas y actos emanados de la Asamblea Nacional Constituyente. Ese régimen legal es el ordinario que corresponde a la Asamblea Nacional, y el que le ordena adelantar las Disposiciones Transitorias que como parte integrante del texto constitucional, se publicaron con él.
Resulta de un formalismo conducente a la irrealidad, pretender que el sistema de una Constitución que recién se implante, pueda organizarse dentro de sí misma, sobre todo, cuando las disposiciones transitorias dejen vacíos sobre la etapa de transición de un sistema constitucional, como lo es el caso de la vigente Constitución.
Ante tal situación, adquiere rango especial la normativa que el constituyente como representante del pueblo soberano, crea para que el sistema pueda funcionar. Se trata de normas complementarias de la Constitución de igual rango que ella, las cuales, de existir, permiten minimizar los vacíos y lagunas de que adolezca el texto constitucional. Tal vez la existencia de estas normas y su reconocimiento disguste a constitucionalistas formalistas y dogmáticos, o a personas que juegan a intereses distintos que los jurídicos, pero ello atiende a la necesidad de resolver situaciones reales, y así permiten integrar la constitucionalidad.
III
Con relación a la impugnación del Decreto que fijó la fecha para las elecciones, esta Sala debe señalar que, aunque a la Comisión Legislativa Nacional, le fue atribuida la fijación de la fecha para los comicios de los cargos de elección popular (artículo 6, numeral 17), de todas maneras la Asamblea Nacional Constituyente, obrando dentro de los ciento ochenta (180) días de su vigencia, se reservó para sí la fijación de la fecha para la elección de la Asamblea Nacional, Consejos Legislativos de los Estados, Concejos Municipales, Presidente de la República, Gobernadores de Estados y Alcaldes de Municipios, tal como lo señala el artículo 39 del Régimen Transitorio del Poder Público, lo que además concretó en el Decreto de fecha 30 de enero de 2000, que fue impugnado. Surge una aparente antinomia entre el numeral 17 del artículo 6 del Régimen de Transición del Poder Público y la fecha de fijación de las elecciones, pero considerando que ambas determinaciones emanan del poder constituyente dentro del régimen de transición, esta Sala debe resolver la supuesta antinomia.
El Poder Constituyente contiene una suma de todos los poderes. Conforme al artículo 39 del Régimen Transitorio del Poder Público, a pesar que en dicho régimen se autorizó a la Comisión Legislativa Nacional para fijar fecha de los comicios de elección popular, la propia Asamblea, se reservó la fijación de la fecha para la elección de la Asamblea Nacional, Consejos Legislativos de los Estados, Concejos Municipales, Presidente de la República, Gobernadores de Estado y Alcaldes de Municipios, lo que podía hacer por su especial naturaleza. Dicha fijación de fecha, prevenida en el Régimen de Transición del Poder Público, publicado el 29 de diciembre de 1999, tiene por objeto la integración de las personas que van a desarrollar un sector de las instituciones regidas por la Constitución de 1999, y se trata de unas elecciones especiales, destinadas a integrar por primera vez los organismos previstos en la Constitución.
La fecha de esas especiales elecciones se las reservó la Asamblea Nacional Constituyente, y las fijó en el Decreto de fecha 30 de enero de 2000, como parte del sistema que rige la transitoriedad.
A dicho Decreto se le impugna por ser la fecha fijada contradictoria con la prohibición del artículo 298 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Al respecto esta Sala observa:
El proceso constituyente en ningún momento rompió el orden constitucional establecido por la Constitución de la República de Venezuela de 1961, y para pasar del régimen nacido de esa Constitución al que se regirá por la Constitución actual manteniendo el orden constitucional, la Asamblea Nacional Constituyente no procedió a modificar leyes, como la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, ya que detentando todo el poder podía dictar, como en efecto lo hizo, un Estatuto Electoral para organizar y regular las primeras elecciones destinadas a la organización del Estado, de acuerdo a la nueva Constitución. Con ello obedeció a una necesidad interna normativa de la transitoriedad, para lo cual la Asamblea Nacional Constituyente es soberana, y no necesitaba ceñirse a leyes u otras normas jurídicas, y por ello al crear el Estatuto Electoral y fijar la fecha de las elecciones, instauró un régimen electoral transitorio y extraordinario, destinado a permitir la vigencia inmediata y plena de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sin quedar sujeto a ella.
El artículo 298 de la Constitución vigente, no está referido, ni puede estarlo, al régimen electoral transitorio: 1) porque él contempla la modificación de la ley que regula los procesos electorales, en un lapso de seis (6) meses antes del día de la elección y ninguna ley se está modificando; 2) porque el artículo 298 citado, se refiere a procesos electorales normales, regulados por leyes electorales promulgados por la Asamblea Nacional, la cual aún no se ha constituido. La norma constitucional no está ni puede estar destinada a procesos electorales nacidos de la transitoriedad, cuyo fin es permitir la vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Es la ley electoral adaptada y sin colisiones con la Constitución, dictada por la Asamblea Nacional, aun por elegirse, la que no puede ser modificada en los seis (6) meses anteriores a la fecha de la elección; 3) siendo la fijación de la fecha para las elecciones una emanación del poder soberano de la Asamblea Nacional Constituyente, antes de su desaparición, conforme a lo señalado en este fallo, sus mandatos en cuanto a lo concerniente al régimen de transición, tienen rango constitucional, que es el caso bajo estudio, estando ellos proyectado hacia una especial situación, como lo es la elección de quienes integrarán los cuerpos a que se refiere el decreto impugnado, elección que debía ser regida por lo que dictara la Asamblea Nacional Constituyente al efecto, como lo fue la fecha para ella.
El Estatuto Electoral del Poder Público es una ley electoral distinta, que responde a la transitoriedad, que no se está modificando una ley; sino que está naciendo para un fin único y extraordinario, y por ello, a una ley de esa naturaleza, no está dirigida la prohibición del artículo 298 ejusdem, y así se declara.
V
Es por las precedentes consideraciones, que esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR la acción de nulidad interpuesta por los ciudadanos Allan R. Brewer- Carías, Claudio Fermín Maldonado y, Alberto Franceschi González, antes identificados, en contra de los Decretos de fecha 30 de enero de 2000, mediante el cual se dictaron el Estatuto Electoral del Poder Público, y la fijación de los primeros procesos comiciales, ambos publicados en la Gaceta Oficial Nº 36.884 del 3 de febrero de 2000. Como consecuencia de la anterior declaratoria, la pretensión de los terceros adhesivos coadyuvantes del presente proceso decae con base a los mismos fundamentos que se expresaron a lo largo del presente fallo.
Publíquese y regístrese. Archívese el expediente.
Dada, firmada y sellada, en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 28 días del mes de marzo de dos mil. Años: 189º de la Independencia y 141º de la Federación.
El Presidente de la Sala,
Iván Rincón Urdaneta
El Vicepresidente,
Jesús Eduardo Cabrera Romero
Ponente
Los Magistrados,
Héctor Peña Torrelles
José Manuel Delgado Ocando
Moisés A. Troconis V.
El Secretario,
José Leonardo Requena Cabello
