NEGADA LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY ORGÁNICA QUE CREA EL TERRITORIO FEDERAL VARGAS
El ciudadano Presidente de la República Dr. Rafael Caldera con el refrendo del Ministro de Relaciones Interiores Dr. José Guillermo Andueza, presentó a esta Corte un escrito de fecha 4 de mayo de 1998 por medio del cual con fundamento en el artículo 173 de la Constitución de la República, objeta por inconstitucionalidad la Ley Orgánica que crea el Territorio Vargas. Fueron acompañados anexos en diez y ocho (18) folios útiles, los cuales se refieren: a la comunicación de 31 de diciembre de 1997, dirigida al Presidente (E) del Congreso de la República Ramón Guillermo Aveledo, por medio de la cual pide al Congreso, la reconsideración a fin de que se levante la sanción a toda la Ley Orgánica que crea el Territorio Federal Vargas, y a la comunicación de fecha 29 de abril de 1998, por medio de la cual el Presidente del Congreso de la República, Pedro Pablo Aguilar remite la Ley Orgánica que crea el Territorio Federal Vargas, sancionada por las Cámaras Legislativas el 22 de abril de 1998, con el voto favorable de las dos terceras partes de los parlamentarios presentes; se anexa el texto de la ley.
El 5 de mayo de 1998 se dio cuenta ante la Corte en Pleno del escrito y sus anexos, y en esa oportunidad se reservó la ponencia la Magistrado que con tal carácter suscribe esta sentencia, de conformidad con el artículo 63 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
Mediante oficio N° 04-98 de 14 de mayo de 1998, suscrito por el Presidente y Vicepresidenta del Congreso de la República, ciudadanos Pedro Pablo Aguilar e Ixora Rojas, se le señala a esta Corte que en conocimiento de la acción intentada contra la constitucionalidad de la Ley Orgánica que crea el Territorio Federal Vargas, remiten copia del texto de la comunicación enviada al Señor Presidente de la República, en fecha 31 de diciembre de 1997 y copia del Informe presentado por la Comisión Bicameral Especial designada para revisar las observaciones hechas por el Presidente de la República a la Ley en referencia. Se dio cuenta a la Corte el 19 de mayo de 1998.
De conformidad con lo dispuesto por el último aparte del artículo 173 de la Constitución, la Corte en Pleno pasa a examinar y decidir la solicitud de inconstitucionalidad de la Ley Orgánica que crea el Territorio Vargas, y a tal efecto observa:
«El día 22 de diciembre del año próximo pasado recibí del Presidente del Congreso oficio N° CL-43 de fecha 13 de diciembre del mismo año, mediante el cual me remitió la Ley que crea el Territorio Federal Vargas a los fines previstos el artículo 172 de la Constitución. Una vez examinada dicha ley decidí, con acuerdo del Consejo de Ministros reunido el día 30 de diciembre de 1997, pedir al Congreso su reconsideración a fin de que se le levantara la sanción a toda la ley por considerar que las Cámaras legislativas no tienen competencia constitucional para crear Territorios Federales dentro de los límites del Distrito Federal, como se evidencia del escrito motivado que envié al Presidente encargado del Congreso, diputado Ramón Guillermo Aveledo… Asimismo solicité, para el caso que las Cámaras, en sesión conjunta, se negaren a levantarle la sanción a la ley, la modificación de algunas de sus disposiciones.
El Presidente del Congreso, Senador Pedro Pablo Aguilar, por oficio N° CL-11, de fecha 29 de abril del año en curso, recibido el mismo día, me remitió nuevamente un ejemplar de la LEY ORGANICA QUE CREA EL TERRITORIO VARGAS a los fines previstos en el artículo 172 de la Constitución y me comunicó que «la referida Ley fue sancionada por las Cámaras Legislativas, el día 22 de abril de 1998, con el voto favorable de las dos terceras partes de los parlamentarios presentes.» …»Según esta documentación, la situación planteada está prevista en el segundo aparte del artículo 173 de la Constitución que establece lo siguiente:
«Cuando la decisión se hubiere adoptado por las dos terceras partes de los presentes, el Presidente de la República procederá a la promulgación de la ley dentro de los cinco días siguientes a su recibo, sin poder formular nuevas observaciones.» No obstante esta disposición, el último aparte del citado artículo 173 permite al Presidente de la República ocurrir a ese máximo tribunal y pedir la inconstitucionalidad de la ley sancionada cuando «la objeción se hubiere fundado en la inconstitucionalidad» como en efecto sucede en el presente caso.» (capítulo I)
Afirma en su solicitud «De la naturaleza misma de un Estado de Derecho se concluye que los poderes federales son limitados.» Por ello asume, atendiendo a invocaciones principalmente de doctrina española que cada una de las ramas del gobierno federal, ejerce los poderes que la Constitución define para ella. En el caso venezolano, indica que el artículo 139 de la Constitución atribuye al Congreso competencia «para legislar sobre las materias de la competencia nacional y sobre el funcionamiento de las distintas ramas del Poder Nacional.»
Se mencionan como limitaciones del Congreso de acuerdo al artículo 136 de la Constitución, al definir las materias de la competencia nacional las siguientes:
a) No todo lo que sanciona el Congreso según el procedimiento para la elaboración de la ley hay que considerarlo derecho positivo.b) Tiene, además que respetar los contenidos normativos de la norma suprema.
c) Es decir que «a más de los contenidos del sistema jurídico que desde el punto de vista de la Constitución son meramente posibles, existen otros de contenidos que son constitucionalmente necesarios y otros que son imposibles.»
d) Tiene como legislatura nacional competencia para organizar y establecer el régimen del Distrito Federal (artículo 12 y ordinal 6° del artículo 136).
e) Las limitaciones en la competencia se refiere a organizar el espacio geográfico que actualmente ocupa el Distrito Federal, decisión constitucional tomada en 1864 y mantenida hasta hoy.
Afirma el Presidente de la República:
«Como el sistema político venezolano no ha establecido un poder legislativo del tipo de asamblea sino con poderes limitados, la cuestión que deseo someter a su decisión es precisamente esa: si el Congreso tiene facultades constitucionales para crear territorios federales en jurisdicción del Distrito Federal o de alguno de los Estados porque considero que esa materia es de las que Alexy califica de contenido imposible para el legislador porque este poder no tiene competencia para desmembrar ninguna de las entidades federales, incluido el Distrito Federal, porque ello equivaldría a desconocer la integridad territorial de esas entidades.» (destacado de la Corte)
El Capítulo 3 del escrito contiene citas de doctrina y jurisprudencia extranjera para apoyar la necesidad de regular la existencia de territorios despoblados y ocupados por indígenas, tal como lo estableció el artículo 4° de la Constitución de Venezuela de 1858, insistiendo en que aquella no era una Constitución federal, mientras que la de 1864, primera de tal naturaleza, crea los territorios Amazonas y la Goagira y deja a la Unión, la libre administración de tales territorios hasta que puedan optar a la categoría de Estados (numeral 20 del artículo 13)
El artículo 10 de la Constitución vigente _dice el solicitante de la declaratoria de inconstitucionalidad_ coincide con la sección 3 del artículo IV de la Constitución de los Estados Unidos de América, en el sentido de que ésta prohibe que un nuevo Estado pueda formarse o erigirse «dentro de los límites de otro Estado.», como también prohibe que un Estado pueda constituirse «mediante la reunión de dos o más Estados o partes de Estados, sin el consentimiento de las legislaturas de los Estados en cuestión, así como del Congreso.»
Por tales argumentos, el escrito del Presidente de la República, concluye en este aspecto:
a) Que «el territorio federal era una región deshabitada u ocupada por tribus indígenas, como lo han señalado algunas constituciones venezolanas y la vigente Ley Orgánica de los Territorios Federales.»b) Que «un territorio federal no puede crearse mediante el desmembramiento de un Estado o del Distrito Federal sino de un territorio que no pertenezca a ninguno de los Estados o Distrito Federal.»
c) Una vez elevados los territorios federales del Amazonas y Delta Amacuro a la categoría de Estados, «…la única posibilidad que queda para crear nuevos territorios federales sería en la zona en reclamación, una vez concluido ese proceso o en «aquellos territorios que por libre determinación de sus habitantes y con la aceptación del Congreso, se incorporen al de la República. Sin embargo, es conveniente aclarar, dice el Presidente de la República, que en estos casos el Congreso puede elegir entre elevar esos territorios a la categoría de territorios federales o reconocerles el status de Estados federados.»
d) La Constitución no nombró a los territorios federales por técnica legislativa, y previó la posibilidad de que los territorios federales fueran elevados a la categoría de Estado (artículo 13); parecía «un contrasentido establecer constitucionalmente que habría dos territorios federales que luego iban a desaparecer al convertirse en Estados.»
En el Capítulo 4, el ciudadano Presidente de la República plantea ante esta Corte en Pleno, la interrogante de si el Congreso puede crear un territorio federal en el espacio geográfico reservado al Distrito Federal o a alguno de los Estados federados. El artículo 2 de la Ley Orgánica que crea el Territorio Federal Vargas dice que «El territorio de la presente Entidad Federal es el correspondiente al Municipio Vargas del Distrito Federal, según la Ley Orgánica del Distrito Federal del 17 de diciembre de 1986…», y que dicha creación del Territorio Federal Vargas con terrenos del Distrito Federal viola el artículo 10 de la Constitución que somete las fusiones, modificaciones de límites y compensaciones o cesiones de territorios entre Estados y entre éstos y el Distrito Federal a un régimen jurídico especial. Igualmente viola el ordinal 6° del artículo 136 de la Constitución porque la cesión de territorio no es ni puede considerarse como «organización y régimen» de los territorios federales. «Ya dije anteriormente que el Congreso podía crear territorios federales pero fuera de los límites de los Estados y del Distrito Federal.» (destacado de la Corte)
El Congreso, denuncia el solicitante, asumió una competencia que no tiene, como es crear un territorio federal en parte del Territorio del Distrito Federal. A juicio del Presidente de la República, la interpretación del artículo 10 de la Constitución puede hacerse de dos maneras, una literal que se refiere a que toda cesión de parte del territorio del Distrito Federal a un Estado, requiere de un convenio entre el Ejecutivo Federal y el Estado respectivo, ratificado por la correspondiente Asamblea legislativa y por el Senado, o la otra, que todo acto que implique cesión de territorio no puede realizarse sin el consentimiento del Ejecutivo Nacional que es el administrador de esos territorios.
«Lo que resulta claro de una u otra interpretación es que el Congreso no tiene competencia para dictar una ley para quitar al Distrito Federal parte de su territorio. Y también resulta claro que aún en el caso de que el Ejecutivo Nacional no tenga competencia para ceder el territorio del Distrito Federal, tampoco lo tiene el Congreso quien, mediante el procedimiento de formación de la ley, no puede alterar los límites ni la integridad territorial de esa entidad federal.»
Luego de referencias doctrinarias al federalismo, en particular a la sede del gobierno federal, señala que el «Distrito Federal es una porción del territorio nacional creada por la Constitución para que sirva de sede a los poderes federales a fin de sustraerlos de interferencias o intromisiones de los poderes estadales.» De la evolución de las diversas Constituciones de Venezuela se concluye que antes de 1947 se definía el territorio del Distrito Federal mientras que las de 1947,1953 y 1961 «omitieron pronunciarse sobre los departamentos y parroquias que conforman el territorio del Distrito Federal. Pero esta omisión no significa que ese territorio pueda ser modificado unilateralmente por el Congreso. Por el contrario, todas las Constituciones han establecido el principio de que ese territorio no se puede alterar sino en virtud de convenios celebrados por el Ejecutivo Nacional y ratificados por el Senado.»
La argumentación continúa de la siguiente manera: «El vacío que tiene la Constitución de 1961 en relación con la delimitación del territorio de los Estados y del Distrito Federal no puede llevar a la conclusión de que el Congreso puede llenar el vacío y legislar sobre el territorio de esas entidades.» Igualmente recuerda la doctrina de la continuidad del Estado (Carl Schmitt) para insistir en que:
«La decisión tomada por la Asamblea Constituyente de 1864 de convertir al Estado venezolano en un estado federal se ha mantenido hasta el presente, no obstante las numerosas reformas constitucionales. Esa continuidad en una decisión política fundamental, como es la forma de estado, le da también continuidad a los límites de los Estados y del Distrito Federal. Aún cuando nada diga la Constitución vigente en esta materia hay que entender que los límites son los mismos establecidos en constituciones anteriores y que no pueden modificarse por una simple decisión legislativa.»
El Congreso, insiste el Presidente de la República, además de actuar como legislativo nacional, «también actúa como la legislatura del Distrito Federal.» Y en estas funciones «no tiene facultades ilimitadas como tampoco las tiene cuando actúa como poder legislativo nacional.» Como legislatura del Distrito Federal «no posee la de ceder parte del territorio del Distrito Federal para erigir allí un territorio federal.» La razón que se esgrime es que no tiene competencia constituyente, y de allí que «no la pueda tocar, por lo que lo único que le queda es darles sus facultades, sin alterar su organización.»
El Presidente de la República afirma que la Constitución de 1961 no define los departamentos y parroquias que componen el Distrito Federal, «sin embargo no puede negarse por ese territorio, al igual que el de los Estados, no puede modificarse ni alterarse, a menos que se siga el procedimiento previsto en el artículo 10 de la Constitución. Y en este procedimiento sólo intervienen el Ejecutivo Nacional y el Senado.»
Concluye el escrito considerando:
» … la creación de un territorio federal en el Distrito Federal o en uno de los Estados por una decisión del Congreso mediante una Ley rompe con el equilibrio de poderes establecido por la Constitución y coloca a los poderes nacionales, incluido el Congreso, en una situación desventajosa. Cuando se cedió al Distrito Federal el antiguo departamento Vargas se hizo pensando en que en esa zona existía el puerto de La Guaira y ahora existe el aeropuerto nacional e internacional Simón Bolívar que son fundamentales para el gobierno federal.»
En razón de todo lo expuesto, solicita de esta Corte la declaratoria de:
» … inconstitucionalidad de la Ley Orgánica que crea el Territorio Federal Vargas, porque el Congreso, en vez de seguir el procedimiento previsto en el artículo 246 de la norma suprema para hacer la reforma general de la Constitución aplicó el procedimiento de elaboración de la ley previsto en el artículo 162 y siguientes del texto fundamental. Por consiguiente, el Congreso al sancionar la Ley Orgánica que crea el Territorio Vargas violó el artículo 162 de la Constitución y los demás que regulan la formación de las leyes, por falsa aplicación, ya que la materia de la creación del territorio federal dentro de los límites del territorio del Distrito Federal no es materia de la competencia nacional y violó igualmente el artículo 246 de la Constitución, por falta de aplicación, porque esa es una materia propia del poder constituyente y así solicito que se declare.«(destacado de la Corte)
Por tanto, a juicio del Presidente de la República, la nulidad que debe ser declarada por esta Corte es total «… ya que el fundamento de esta demanda es la incompetencia absoluta del Congreso para crear un territorio federal en jurisdicción del Distrito Federal y para desmembrar esta entidad federal»; y la cesión de territorio está sometida a un procedimiento que el Congreso desconoció al decidir crear un territorio federal con terrenos del Distrito Federal, por ello el resto de los artículos de la ley no son otra cosa, que el desarrollo de la decisión de crear un territorio federal en el Distrito Federal, y la nulidad total se debe declarar, por conexidad o consecuencia.
El artículo 1° dispone:
«Se crea el territorio Federal Vargas, Entidad Federal dentro de la organización política de la República. El Territorio Federal Vargas es una persona jurídica territorial de carácter público con patrimonio propio e independiente.»
El artículo 2° señala:
«El territorio de la presente Entidad Federal es el correspondiente al Municipio Vargas del Distrito Federal, según la Ley Orgánica del Distrito Federal del 17 de diciembre de 1986, comprendido dentro de los siguientes límites: por el Norte …(coordenadas, latitud, longitud y puntos geográficos), por el Sur…(coordenadas, latitud, longitud y puntos geográficos),por el Este…(coordenadas, latitud, longitud y puntos geográficos); por el Oeste, limita con…(coordenadas, latitud, longitud y puntos geográficos)» (el texto entre paréntesis corresponde a la Corte)
De las actas del expediente, esta Corte puede constatar que la petición de reconsideración de la Ley Orgánica que crea el Territorio Vargas, presentada por el ciudadano Presidente de la República ante el Congreso, luego del acuerdo del Consejo de Ministros, se dirige a pedir al Congreso » … que se levante la sanción a toda la ley por estimar que las Cámaras Legislativas no tienen competencia para crear Territorios Federales o, en su defecto, modifique alguna de sus disposiciones.»(destacado de la Corte).
En el escrito razonado que fuera presentado por el Presidente de la República al Congreso, se expresa:
«He sido partidario de la idea de crear un Estado en el Municipio Vargas del Distrito Federal. Pero como esta creación no está prevista en la Constitución de 1961 propuse una reforma del artículo 12 de la Constitución vigente que sometí a la consideración de la Comisión Bicameral designada para revisar el texto, y que tuve el honor de presidir, concebida en la forma siguiente:
«El Distrito Federal será organizado por una ley orgánica, la cual podrá modificar su estructura, crear como parte de su territorio un nuevo Estado y adscribirlo total o parcialmente a otro Estado, siempre que se garantice la autonomía de los municipios que lo integren y que establezca un régimen especial para la ciudad de Caracas.»
Esta propuesta contiene la posibilidad de crear, como parte del territorio del Distrito Federal, un nuevo Estado, que podría ser el Estado Vargas.
Nunca propuse que como parte del territorio del Distrito Federal se pudiera crear un Territorio Federal.
…omissis…
«La ley que me ha sido remitida crea el Territorio Federal Vargas como una nueva «entidad federal dentro de la organización política de la República», según lo expresado por el artículo 1° de la referida ley. Esa nueva entidad federal fue creada con parte del territorio del Distrito Federal, territorio que corresponde al Municipio Vargas del Distrito Federal, según la Ley Orgánica del Distrito Federal del 17 de diciembre de 1986, como lo dispone el artículo 2° de la misma ley. No puede el Congreso cambiar la actual «organización política de la República» mediante una ley porque la división político-territorial del país no es materia que esté reservada a la legislación. Si el Congreso pudiera modificar la división político-territorial de la República, las entidades federales, que son el soporte del sistema federal, quedarían sometidas a la voluntad del Congreso que no representa el interés de la federación, aún cuando el senado se le considere como la cámara federal.»
Luego de insistir en que el Distrito Federal es una entidad federal creada por la Constitución para garantizar al Poder Nacional, una actuación independiente de la actividad de los Estados, recuerda al Congreso que «…en la Constitución de 1864, al Distrito Federal se le concibió como un territorio neutral. Por eso, el artículo 10 de la Constitución prevé un procedimiento especial para modificar sus límites y acordar compensaciones o cesiones de territorio.»
Es de manera subsidiaria que el Presidente de la República señala en el escrito presentado ante el Congreso, que en caso de que insistan en la adopción de la Ley en cuestión, «debería organizar los poderes de esa entidad y determinar la competencia y deberes de sus autoridades y no remitirlas a un reglamento o a una ley de dudosa vigencia.» (se refiere a la Ley Orgánica de Territorios Federales)
Concluye el escrito señalando:
«Finalmente, si el Congreso decidiese rechazar las anteriores observaciones manteniendo la Sanción de la Ley Orgánica que crea el Territorio Federal Vargas, ésta debería contemplar la necesaria vacatio legis para la organización y puesta en funcionamiento del señalado Territorio.»
En razón de lo expuesto esta Corte concluye, que las objeciones que presentó el Presidente de la República ante el Congreso se fundamentó en motivos de inconstitucionalidad y de técnica legislativa, y el Congreso adoptó por las dos terceras partes de los presentes, el informe presentado por la Subcomisión Especial Bicameral, encargada de estudiar las observaciones hechas por el Presidente de la República a la Ley Orgánica que crea el Territorio Vargas, por tanto, el Presidente de la República no tenía oportunidad de una nueva reconsideración, sino abierto el ejercicio de la solicitud ante este alto Tribunal, como lo ejerció.
Consecuente con lo anterior, esta Corte considera que se encuentran cumplidos los extremos de procedimiento establecidos en el artículo 173 de la Constitución.
La división dice relación a la conformación o estructura federal y se concreta entonces a distinguir si el Estado venezolano con su particularidad, incorpora un Poder y una idea de derecho única, o bien engloba una asociación de Poderes y una pluralidad de ideas de derecho, como parece señalarlo el solicitante, en su escrito (folio 13) cuando afirma «…como en el Estado federal coexisten una pluralidad de poderes estadales y un poder federal, surgió la preocupación de reservar a los poderes federales un espacio geográfico que fuera neutral e inmune a la influencia de los poderes estadales.» Igualmente al citar a García Pelayo se afirma: «Lo que caracteriza de manera esencial la forma federal de un estado es la existencia de una multiplicidad de estados que integran la federación y un gobierno federal que mantiene con esas entidades «relaciones de coordinación, supra y subordinación e inordinación, de tal manera que todas ellas se condicionan y complementan recíprocamente.» Otro autor que se invoca para fundamentar el sistema federal es Borrajo Iniesta, quien sostiene: la «Federación sólo puede ejercer aquellos poderes que le han sido «delegados» en la Constitución federal. Esta atribución limitada de poderes es aumentada en la Constitución mediante su enumeración en listas. Cada una de las ramas del gobierno federal ejerce los poderes que la Constitución define para ella.» (folios 3 y 4).
La Corte observa sobre este particular, que el artículo 2 de la Constitución establece: «La República de Venezuela es un estado federal, en los términos consagrados por esta Constitución.» Con esta definición el constituyente de 1961, siguiendo la tradición constitucional patria, señaló ab inicio que el modelo federal venezolano, se aparta de los modelos propiamente federales, como el de los Estados Unidos de Norte América, Alemania y Suiza, y de los latinoamericanos como los de Argentina, México y Brasil. Respecto a la capacidad legislativa del Poder Nacional en cuanto a la capacidad de los estados, así como las materias que son de las competencias que corresponden a uno y otros, el sistema venezolano se separa enormemente de los sistemas federales. Es verdad que la Constitución política venezolana señala en el artículo 136 las materias de la competencia nacional y el 139 atribuye la potestad legislativa en esas materias al Congreso de la República, pero de un examen detallado de ellas podemos verificar que abarca prácticamente todas las materias, reservando a los Estados en una lista, sus competencias. (artículo 20)
Por otra parte para entender con mayor claridad, la preeminencia del Congreso sobre las Asambleas Legislativas, la Constitución limita enormemente sus competencias; basta con relacionar el artículo 17 ordinal 7° y el artículo 136 ordinal 25. El primero, indica que todo lo que no corresponda, de conformidad con la Constitución, a la competencia nacional o municipal le corresponde a los Estados, «…es decir, esta forma permite pensar que la competencia residual funciona en favor de los Estados Unidos pero esta impresión primera se desvanece, cuando se analiza la competencia del poder nacional, que concluye con esta frase: «Toda otra materia que por su índole o naturaleza se considere de la competencia nacional.», con esta fórmula corresponde al Congreso definir qué materia es o no de la competencia del Poder Nacional y en el caso de que algún estado plantee ante la Corte Suprema de Justicia, que también es un órgano federal, la calificación hecha por el Congreso, en definitiva, la decidirá la Corte Suprema de Justicia, cuya jurisprudencia se ha inclinado siempre hacia las prerrogativas del Poder Federal.» (Apuntes de Derecho Constitucional. Apuntes tomados en clase, dictadas por Dr. José Guillermo Andueza; Br. Gisela Orsetti de Fariñas p. 93 y 94)
Por su parte Ambrosio Oropeza en su texto La Nueva Constitución Venezolana 1961, en la página 194 dice:
«…Salvo la efímera existencia de los «Estados» o «Provincias» a que alude la constitución de 1811, fue la Provincia, despojada de autonomía política, la entidad política territorial de mayor jerarquía de la Venezuela independiente después de 1830. Durante la Unión Colombiana las antiguas provincias fueron agrupadas en Departamentos pero, disuelta la Gran Colombia, el Congreso del año 30 volvió a la antigua división provincial, reconociendo las once provincias… Posteriormente fue creada la de Barquisimeto (1832), separándola de Carabobo; la de Aragua y Guárico (1848), que antes formaban parte de la provincia de Caracas; la de Portuguesa, creada a expensas de Barinas…; la de Yaracuy (1855), dividiendo la de Carabobo; la del Táchira en 1856 por división de la de Mérida. Esta organización permanece sin alteración hasta 1856, cuando dicta el Congreso una nueva Ley de División Política Territorial. Esta Divide el territorio de la República en 21 provincias, que son las mismas con excepción de Amazonas a las cuales eleva a la categoría de «Estados la Constitución federal de 1864.»
…(omisis)
«De muy poca utilidad fueron las demarcaciones de la ley de 1856, a la cual se remitieron la mayoría de nuestras constituciones desde 1864 para la fijación de los límites entre los Estados. En esa ley «se dan a conocer los cantones de cada provincia y las parroquias de cada cantón. Respecto a límites de provincia, trae muy pocos detalles y solamente de los de algunas de ellas. Es por lo tanto, una anomalía que en leyes posteriores, al querer señalar límites entre provincias o Estados, cantones o distritos, se diga, como frecuentemente se dice, que los límites son los mismos señalados en la ley de 1856». (cita en el libro de Oropeza de Ambrosio Perera, Historia Orgánica de Venezuela. Editorial Venezuela. Caracas 1953, p. 97)
Por otra parte, en la solicitud de inconstitucionalidad presentada se señala que la otra pieza fundamental de una federación es la sede del gobierno federal y toma como ejemplo de inspiración de la creación del Distrito Federal en Venezuela, la sección 8 del artículo I de la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica. Sobre este particular, la Corte se ve en la necesidad de precisar, que en el caso de los Estados Unidos, el Estado federal fue producto de una decisión de la Convención en la cual distintos estados independientes, resolvieron crear la federación con motivo de los fracasos del sistema confederativo de 1781 a 1787; mientras que en Venezuela ha sido producto de una voluntad del constituyente, quien decidió cambiar el sistema unitario por la implantación de la forma de estructura de la federación.
La sede del gobierno de los Estados Unidos fue una creación de la Convención, para contar con un sitio en el cual se ubicara la capital de la nación, completamente fuera del control de cualesquiera de los Estados, como consecuencia de la humillación sufrida del Congreso Continental que tuvo lugar el 21 de julio de 1783, la en que alrededor de ochenta soldados que no habían sido pagados, marcharon contra el Congreso en Filadelfia amenazando físicamente y abusando verbalmente de los miembros. Como consecuencia de ello, el Congreso abandonó la ciudad, cuando ni las autoridades estadales ni municipales tomaron acciones para proteger a sus miembros. (véase J. Fiske, The Critical period of American History, 1783-1789. Boston 1888. The Federalist N° 43. Modern Library ed. 1937, p. 279 y The Constitution of the United States of America. Analysis and Interpretation. Congressional Reserch Service. Library of Congress. 1973 p. 352). En el caso antes comentado, debe señalarse como lo hacía Madison, que la necesidad indispensable de una autoridad total en el asiento del Gobierno presenta su propia evidencia, es decir que haya una autoridad pública, perfectamente desvinculada de la competencia de los Estados, que impida que sus miembros del Gobierno, poder ejecutivo, legislativo y la Corte Suprema de Justicia, y que sus procedimientos no puedan ser interrumpidos con impunidad; en otras palabras, el asiento de los poderes públicos debe estar protegido en el ejercicio de sus obligaciones de cualquier tipo de interferencia.
El actual sitio de la sede del Gobierno en los Estados Unidos, fue elegido mediante un compromiso de los estados del norte que aceptaron la propuesta de los del sur, de elegir un lugar a orillas del río Potomac, mediante la sesión de territorios por Meryland y Virginia la cual el Congreso aceptó. El Congreso dividió el Distrito en dos condados o municipios, el de Washington y el de Alexandria, volviendo en 1789, éste último a Virginia por cuanto no se consideró necesario para el establecimiento de la capital. (véase W. Tindall. The Origin and Government of the Distrit of Columbia. Washington 1903, p. 5-30).
La provincia de Caracas la forman los cantones Caracas, Guaicaipuro, Guaira, Maiquetía, Curiepe, Río Chico, Caucagua, Ocumare del Tuy, Guarenas, Petare y Santa Lucia; su capital Caracas. El cantón Caracas se compone de las parroquias Catedral, San Pablo, Santa Rosalía, Altagracia, Candelaria, San Juan, Chacao, Valle, La Vega, Antímano y Recreo; su cabecera, la ciudad de Caracas.»
En Venezuela, tal como lo señala correctamente el Presidente de la República cuando cita a Ernesto Wolf (folio 14) «… cuando se creó el concepto federalista en los Estados Unidos, sufrió una excepción el principio y se dió una organización central a una posición neutral de su territorio para facilitar la instalación del gobierno federal.», pero la Corte considera indispensable incorporar a la argumentación, lo que ese mismo autor agrega en su libro Tratado de Derecho Constitucional Venezolano,1945 p. 107:
«En Venezuela, tras ruinosa e infecunda guerra, se implantó el sistema federal en 1864. La Constitución de ese año establece la creación de un Distrito Federal por ley especial. Dice así su artículo 43:
«La legislación nacional tiene las atribuciones siguientes:… 2° Erigir y organizar el Distrito Federal, en un territorio despoblado que no excederá de diez millas cuadradas y en que se edificará la ciudad capital de la Unión. Este Distrito será neutral y no practicará otras elecciones que las que la Ley determine para su localidad. El Distrito será provisionalmente el designado por la Asamblea Constituyente o el que designare la Legislatura nacional.»
Entre las obligaciones a que quedan comprometidos los Estados, se encuentran la de «ceder a la Nación el terreno que se necesite para el Distrito Federal». Pero como no se procedió a instalar ese distrito en terreno despoblado, se tomó provisionalmente una parte del entonces Estado Bolívar, antes Caracas.»
Es decir la capital, se asentó en la ciudad de Caracas y no en una ciudad nueva como era la voluntad de la Constitución, a diferencia de lo que sí sucedió en los Estados Unidos de Norte América. Esta Corte debe observar que la Constitución de 1864, previó la creación de un Distrito Federal, sin señalar ni su ubicación, ni su extensión, salvo que no podía exceder de diez millas, y cuyo objeto era crear en él la ciudad capital de Venezuela, entregando a la legislatura nacional la atribución de «Erigir y organizar el Distrito Federal …» (artículo 43, ordinal 2°). Reserva legal expresa que se mantiene en todas las Contituciones posteriores.
El precedente a la Constitución de 1864, es una Resolución de la Asamblea Constitucional del 29 de febrero de ese mismo año mediante la cual se creaba provisionalmente el Distrito Federal con los departamentos de Caracas, Maiquetía, y la Guaira y encargando al Poder Ejecutivo su organización.
«El gran ciudadano; Mariscal Presidente de los Estados Unidos de Venezuela Juan C. Falcón», en cumplimiento del mandato de la Asamblea Constitucional por Decreto del 9 de marzo de 1864, procedió a organizar el Distrito Federal en su régimen político y administrativo, señalando en su artículo 1° que para su mejor administración se dividirá en departamentos y éstos en circuitos; y en el artículo 2°, se indica que constituyen el Distrito Federal, cuya capital es Caracas, los antiguos cantones de Caracas, la Guaira y Maiquetía, que formarán departamentos bajo las denominaciones del Libertador, Vargas y Aguado, siendo sus capitales respectivamente Caracas, La Guaira y Maiquetía.
Posteriormente el Presidente de los Estados Unidos, Juan C. Falcón dicta el decreto de 31 de octubre de 1867, y organiza el actual Distrito Provisional así: Para su mejor administración el Distrito Federal se divide en Departamentos y éste en parroquias. Constituyen el Distrito Federal cuya capital es Caracas, los antiguos cantones Caracas, La Guaira y Maiquetía, que formarán Departamentos bajo las denominaciones de El Libertador, Vargas y Aguado, siendo sus cabeceras respectivamente, Caracas, La Guaira y Maiquetía, y sus límites, los que señala la ley de 28 de abril de 1865, sobre la división territorial.
Sin embargo no es sino en 1901 que la Constitución de esa fecha, establece que los Estados que forman la Unión Venezolana son autónomos e iguales en entidad política y se obligan … 7) A ceder a la Nación para el Distrito Federal la ciudad de Caracas, que será la Capital de la Unión y las parroquias El Recreo, El Valle, La Vega, Antímano, Macarao, La Guaira, Maiquetía y Macuto. Asimismo el artículo 54, en su ordinal 1°, atribuye al Congreso la facultad de dictar la Ley Constitutiva del Distrito Federal. De esta manera la finalidad que se perseguía de que una ciudad sirviera de asiento a los poderes públicos nacionales, totalmente protegido de cualquier injerencia o intervención exógena, se cumplía, pero en la ciudad de Caracas.
De esta manera, el Constituyente reconoce en 1901 que la ciudad que pretendió la Constitución Federal no llegó a realizarse, asó lo agrega Wolf cuando afirma: «… como no se procedió a instalar ese distrito en terreno despoblado, se tomó provisionalmente una parte del entonces Estado Bolívar, antes Caracas.» (obra citada, p. 107 y 108). Dice Wolf: la ciudad romántica no se construyó, y se quedó con la cuna de Bolívar y Bello.
Conviene destacar que la Constitución de 1904 consagra como el asiento de los poderes generales de la Nación al Departamento Libertador del Distrito Federal (artículo 5°, único).
Las Constituciones de Venezuela posteriores reproducen términos más o menos similares la existencia del Distrito Federal, hasta concluir en la de 1961 en la cual elimina toda referencia a su composición y límite, dejándolo nuevamente entregado a la Ley. Por ello, el artículo 12 señala que el Distrito Federal será organizado por Ley Orgánica.
La reserva legal en materia del Distrito Federal es consustancial al siglo XX, disponemos de diez (10) Leyes Orgánicas que desarrollan la consagración en las distintas Constituciones y que a manera de ejemplo podemos identificar como: Ley Orgánica del Régimen Gubernativo del Distrito Federal de 11 de mayo de 1904; Decreto Orgánico del Distrito Federal de 21 de agosto de 1909; Leyes Orgánicas del Distrito Federal del 20 de noviembre de 1909, 25 de junio de 1910, 15 de agosto de 1914, 10 de julio de 1915, 31 de mayo de 1927, 16 de octubre de 1936, 28 de julio de 1937; y la vigente Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Distrito Federal del 30 de diciembre de 1986.
Sobre la Ley Orgánica del Distrito Federal vigente, única dictada dentro del régimen de la reserva legal constitucional establecida en 1961, en ejercicio de los artículos 12 y 136 ordinal 6°, en concordancia con el artículo 139, la Corte considera indispensable enfatizar, el contenido del artículo 1° el cual reforma el artículo l° de la Ley del año 1937, y fija por primera vez, los límites del Distrito Federal con los puntos de coordenadas, longitudes y latitudes.
«Los Estados podrán fusionarse, modificar sus actuales límites y acordarse compensaciones o cesiones de territorio mediante convenios aprobados por sus Asambleas Legislativas y ratificados por el Senado. Las modificaciones de límites, compensaciones o cesiones de territorio entre el Distrito Federal o los Territorios o Dependencias Federales y los Estados podrán realizarse por convenios entre el Ejecutivo Nacional y los respectivos Estados, ratificados por las correspondientes Asambleas Legislativas y por el Senado.».
El Presidente de la República argumenta en su escrito que la creación del Territorio Federal Vargas con terrenos del Distrito Federal viola el artículo 10 de la Constitución antes transcritos. El argumento o alegato que fundamenta esta afirmación, es que sólo los Estados y el Distrito Federal, son los facultados, para, mediante convenio, realizar cualquiera de esos actos. Dice textualmente el alegato invocado: «La única participación del Congreso en estos Convenios es la ratificación que debe dar el Senado mediante Acuerdo y no mediante Ley. No existe norma alguna que autorice al Congreso a erigir, dentro de los límites de un Estado o del Distrito Federal, un nuevo territorio federal o un Estado.». Insiste el solicitante en que el artículo 10 de la Constitución es susceptible de interpretarse de manera literal como que toda cesión de parte del Distrito Federal a un Estado requiere de un convenio entre el Ejecutivo Nacional y el Estado respectivo, ratificado por la correspondiente Asamblea Legislativa y aprobado por el Senado. La otra interpretación sería aquella que sostiene que cualquier acto «que implique cesión de territorio no puede realizarse sin el consentimiento del Ejecutivo Nacional que es el administrador de esos territorios.»
Respecto a la alegada violación del artículo 10 de la Constitución, la Corte observa que el destinatario de fusiones, modificaciones de límites, compensaciones o cesiones de territorio, pueden ocurrir entre Estados con la exigencia de que se realice mediante convenio y que los mismos sean aprobados por las respectivas Asambleas Legislativas de los Estados partes del convenio y que esos mismos convenios sean ratificados por el Senado. El otro supuesto que regula el referido artículo 10, son las modificaciones de límites, compensaciones o cesiones de territorio entre el Distrito Federal, o los Territorios Federales o las Dependencias Federales y los Estados, para cuya realización deberán suscribirse los convenio correspondientes entre el Ejecutivo Nacional (si se refiere al Distrito Federal y a los Territorios o Dependencias Federales) y los respectivos Estados, exigiéndose también que los respectivos convenios sean ratificados por las Asambleas Legislativas y ratificadas por el Senado. En ninguna parte del artículo 10 se establece que parte del territorio del Distrito Federal que pasa a la categoría de Territorio Federal esté sometido a convenio, y mucho menos a su aprobación por Asambleas Legislativas y ratificados por el Senado, por tanto se desestima la violación del artículo 10 de la Constitución, por cuanto el supuesto de la norma no está referido a la situación jurídica objeto de la Ley impugnada. La mención del Distrito Federal en el artículo 10 permite concluir que pueden existir modificaciones de límites, compensaciones o cesiones del territorio del Distrito Federal y la de un Estado, para cuyo caso exige el convenio, más no consagra tal supuesto cuando la modificación de límites, no sea con la de un Estado. Resulta absurdo pretender de acuerdo a la doctrina federal invocada en el escrito de solicitud de inconstitucionalidad de la Ley Orgánica del Territorio Federal Vargas, que el Distrito Federal pudiera reducir o aumentar su territorio si lo conviene con un Estado limítrofe, y no pudiere el Congreso con fundamento en norma expresa que lo consagra utilizar la potestad de la reserva legal enunciativa, y proceder a crearlo con territorio del Distrito Federal, siempre que no se vulneren los parámetros que la propia Constitución establece para el referido Distrito Federal.
El artículo 10 de la Constitución lo que hace es reconocer que el sistema federal implica la existencia de un Distrito Federal y de estados a los solos efectos de la administración política del territorio; consecuentemente, esto se traduce en la aceptación formal que son aquellos que señalaba la Ley Político Territorial, con las modificaciones sufridas con posterioridad.
La Constitución de 1961 efectivamente renunció a la fijación en su texto de la señalización de límites y de los que lo componen, y le entregó a los Estados la organización de sus municipios permitiendo mediante convenios aumentar o disminuir su territorio. Este principio se hizo extensivo a las relaciones de los Estados para reconocer la existencia del Distrito Federal, en los términos establecidos en su Ley Orgánica.
Sin embargo, el constituyente de 1961, por el hecho que le haya permitido aumentar o disminuir territorio o mantenerlo, cambiando porciones de él con los otros Estados limítrofes, no quiere decir ni implica que el Distrito Federal no pueda aumentar, disminuir o permutar parte de su territorio, ya que si esa hubiera sido la voluntad del constituyente, tuviera que haberlo señalado expresamente, como,lo hizo en el artículo 10. El constituyente le impone como limitación al Congreso en su capacidad de organizar el Distrito Federal, el no poder realizar con los Estados ninguna de las actividades, que reserva a los convenios con la aprobación del Senado. Esa restricción no le impide que pueda dentro de su capacidad organizativa dividir el Distrito Federal, conservando para él el objeto por el cual el mismo legislador lo creó por mandato constitucional cual es la sede de los poderes públicos, y ello no lo puede vulnerar.
Para examinar este punto la Corte aborda la interpretación constitucional de acuerdo al problema planteado, cual es dar respuesta a la cuestión constitucional de si la competencia para legislar del Congreso de la República, abarca la creación del Territorio Vargas en el territorio del Distrito Federal, mediante una Ley Orgánica.
Las disposiciones constitucionales, artículo 136 ordinal 25 y 139, plantean los avances de la libertad del legislador después de dictada la Constitución y los límites de la jurisdicción constitucional. La Constitución como marco normativo, suele dejar al legislador, márgenes más o menos amplios, dentro de los cuales podrá convertir en ley sus juicios políticos y de oportunidad. El legislador es libre dentro de los límites que la Constitución establece, para regular tal o cual derecho o institución jurídica, de acuerdo a sus preferencias y criterios, ya que el legislador no es un mero ejecutor de la Constitución, sino que actúa con libertad dentro de los márgenes que ésta le ofrece.
Al mismo tiempo debe señalarse que el Congreso no pude colocarse en el mismo plano del Poder Constituyente, en el sentido de que la potestad legislativa tiene sus límites en la propia Constitución, es decir en aquella voluntad del constituyente.
Debe resolver la Corte si el artículo 136 de la Constitución contiene una enumeración con carácter taxativo del dominio legal reservado al legislador, o si por el contrario constituye una reserva del dominio legal mínimo, que le permite ampliar el alcance de las materias que se deben regular por ley. La redacción del artículo 136 es clara, al legislador se le faculta para regular materias que la Constitución no ha atribuido expresamente a otra autoridad establecida en ella, no fija limitación al dominio legal, lo que permite a la rama legislativa legislar sobre todas las materias no reservadas expresamente a otra autoridad constitucional. El artículo 136 no otorgó cualidad taxativa a los numerales del precepto constitucional, de manera que la atribución de competencias en la Constitución de 1961, es de las llamadas mínima y no la máxima o taxativa.
El artículo 139 de la Constitución establece:
«Corresponde al Congreso legislar sobre las materias de la competencia nacional y sobre el funcionamiento de las distintas ramas del Poder Nacional…»
Por su parte el artículo 136 ordinal 25 consagra:
«Es de la competencia del Poder Nacional: …Toda otra materia que la presente Constitución atribuya al Poder Nacional o que le corresponda por su índole o naturaleza.»
El texto de la norma es claro, al legislador no tiene impuesta una limitación del dominio legal, en los veinticinco numerales del artículo 136, de manera que está habilitado el órgano legislativo para legislar sobre todas las materias no reservadas expresamente a otra autoridad constitucional, mas aún cuando el ordinal veinticinco (25) en forma genérica atribuye al Poder Nacional «Toda otra materia que la presente Constitución atribuya al Poder Nacional o que le corresponda por su índole o naturaleza«, correspondiéndole al propio Congreso determinar las materias que le corresponde por su índole o naturaleza legislar.
Es lo cierto que la Constitución de 1864, encargó al legislador crear y organizar el Distrito Federal, tal y como lo señaláramos supra. El Distrito Federal es creación de la Ley en cumplimiento de una previsión Constitucional. El hoy Distrito Federal está consagrado por la Constitución, como una realidad existente propia del federalismo venezolano, muy anterior a la Constitución de 1961, razón por la cual la Carta que nos rige se remite a reconocer la existencia de una Distrito Federal, cuya existencia se remonta a 1864. Por las razones anteriores, la Constitución en el ordinal 6° del artículo 136 le encarga su organización. Las constituciones de 1947, 1953 y 1961 omitieron pronunciarse sobre los departamentos que conformaban el Distrito Federal, no como señala en Presidente de la República en su escrito (folio 17), de que tales constituciones hubieran establecido el principio de que ese territorio, no se podía alterar en virtud de convenios celebrados por el Ejecutivo Nacional y aprobados por el Senado, sino porque tales constituciones reconocían igualmente, la existencia del Distrito federal con anterioridad a sus promulgaciones, y además porque ya el Distrito federal contaba con las leyes orgánicas respectivas.
Lo que señala el artículo 136 en concordancia con el artículo 139 de la Constitución es evidente, lo que debe ordenarse sólo por ley, no puede disponerse de otro modo ni por el propio Congreso, ni por ninguna otra rama ni autoridad pública alguna, es indudable que el llamado a la Ley importa exclusión para cualquiera otra autoridad de la facultad de regular esas materias so pena de constituir un acto nulo. Es verdad, el legislador no puede pronunciarse sobre materias que el constituyente ha entregado a la competencia de otras autoridades ya que el cuidado de la Constitución de entregar determinadas materias a la decisión de distintos órganos es un principio fundamental de la separación de poderes, y si el Congreso se pronunciara o legislara sobre materias de los otros órganos implicaría el rechazo de una tal conducta.
El Estado de Derecho supone que cada entidad pública autorizada puede realizar únicamente lo que le está permitido, pero esta Corte no considera acertado concluir por ello, que el legislador haya sido encargado exclusivamente, sobre la materia concretamente llamado por la Constitución a legislar, pues de acuerdo al ya citado ordinal 25 del artículo 136, en concordancia con el artículo 139 ejusdem, las competencias del Poder Público ejercidas por el Congreso son enunciativas y no limitativas.
De acuerdo con lo que ya ha señalado este fallo, formalmente el artículo 136 revela de conformidad a sus propias palabras empleadas, la falta de intención del constituyente de limitar el campo del legislador a los asuntos que determinadamente indica.
El Congreso de la República en ejercicio de la potestad legislativa antes referida, modificó los límites del Distrito Federal, cuando estableció en una Ley Orgánica posterior como es la Ley Orgánica que crea el Territorio Federal Vargas, atribuyéndole a éste los límites que la Ley Orgánica del Distrito Federal atribuían como tales al antiguo Municipio Vargas.
La Constitución de 1961 declaró en su artículo 11 a la ciudad de Caracas como la Capital de la República y ordenó que fuera en ella donde se asentaran permanentemente los Órganos Supremos del Poder Nacional. En artículo separado consagró el mandato de la reserva legal, con carácter de orgánica, refiriéndose a aquella que organizaría el Distrito Federal. (artículo 12). Dicho en otras palabras, que sólo mediante Ley Orgánica debía organizarse el Distrito Federal, y es precisamente esta Ley Orgánica en su artículo 6 la que señala:
«Caracas es la Capital del Distrito Federal y del Municipio Libertador, además de ser la Capital de la República, conforme a lo dispuesto en la Constitución, y el asiento permanente de los órganos superiores del Régimen Distrital. Lo dispuesto en este artículo no impide el traslado transitorio de los órganos políticos del Distrito a otros lugares del territorio distrital».
En consecuencia, fue la Ley Orgánica del Distrito Federal la Ley Especial que declaró a la ciudad de Caracas como capital del Distrito Federal, puesto que la Constitución se limita a declarar a la ciudad de Caracas como Capital de la República. Lo que no podría el Congreso es separar de la ciudad de Caracas el asiento permanente de los órganos supremos del Poder Nacional, por mandato del artículo 6 de la Constitución.
El Distrito Federal se justifica en la medida que en él se establece, y se desarrolla la sede de los poderes públicos nacionales y en consecuencia el Congreso tiene como limitación constitucional dividir o separar la sede de los Poderes Públicos.
Es respetable la preocupación del Presidente de la República para lograr que el Congreso adoptara el medio que a su juicio era el más conveniente, para que el antiguo Municipio Vargas fuera un Estado y no un Territorio Federal. Sin embargo, a este respecto la Corte debe manifestar como lo hizo en la oportunidad en que se pronunció sobre la solicitud del Presidente de la República de la nulidad de la Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Judicial ( sentencia de 12 de septiembre de 1969), que » investido como está el Congreso de la potestad de legislar, a él corresponde escoger las vías más apropiadas para expresar su voluntad y decidir respecto a las ventajas o inconvenientes del contenido de una Ley».
Por tanto, si no está confiada a ninguna otra autoridad la creación, modificación y organización del Distrito Federal, el Congreso puede hacerlo con fundamento en el artículo 136, ordinales 6ºy 25, en concordancia con el artículo 139 de la Constitución. La Constitución de 1961 constata la existencia del Distrito Federal creado en 1864, así como la ciudad de Caracas, capital de la República, por tanto la finalidad para la cual se creo el Distrito Federal se logró con la ciudad de Caracas, la cual es parte del Distrito Federal pero también de otro Estado, así lo reconoce la Constitución. La Corte no aprecia contradicción entre la Ley que crea el Territorio Vargas y las normas constitucionales denunciadas como violadas, es decir, los artículos 10, 162 y 246, por cuanto el primero no resulta aplicable al caso de autos, y las otras dos disposiciones se refieren a procedimientos de reforma de la Constitución o de formación de las leyes. De acuerdo con los principios más acogidos por la doctrina y la jurisprudencia no se han violado las normas de procedimiento, por cuanto esta Corte concluye que si es materia de ley la creación del Territorio Vargas, en los términos de los artículos 1 y 2 del texto en cuestión, como se ha razonado.
Publíquese y regístrese. Comuníquese la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Audiencias de la Corte Suprema de Justicia en Pleno. En Caracas, a los veintiséis días del mes de mayo de mil novecientos noventa y ocho. Años 188º de la Independencia y 139º de la Federación.
La Presidente-Ponente
CECILIA SOSA GOMEZ
El Primer Vice-Presidente,
ANIBAL JOSE RUEDA
El Segundo Vice-Presidente,
JOSE ERASMO PEREZ-ESPAÑA
Los Magistrados,
JOSEFINA CALCAÑO DE TEMELTAS
ALFREDO DUCHARNE ALONZO
HILDEGARD RONDON DE SANSO
ALIRIO ABREU BURELLI
HECTOR GRISANTI LUCIANI
HUMBERTO J. LA ROCHE
JOSE LUIS BONNEMAISON W.
NELSON RODRIGUEZ GARCIA
ANGEL EDECIO CARDENAS
JORGE ROSELL SENHENN
IVAN RINCON URDANETA
ANTONIO RAMIREZ JIMENEZ
El Secretario
ENRIQUE SANCHEZ RISSO
CSG/afm/cvm
Exp: Nº 1000.-
Quienes suscriben Dra. HILDEGARD RONDÓN DE SANSÓ, Dr. HUMBERTO J. LA ROCHE y, Dr. HECTOR GRISANTI LUCIANI, deplorando disentir de la opinión contenida en el fallo que antecede, salvan su voto por disentir del mismo en los siguientes términos:
La sentencia indicada, niega la inconstitucionalidad de la Ley Orgánica que crea el Territorio Federal Vargas, sancionada por el Congreso el día 22 de abril de 1998, la cual fuera solicitada por Rafael Caldera, Presidente de la República, de conformidad con el último aparte del artículo 173 de la Constitución.
Observan los disidentes que el artículo 2 de la Ley Orgánica que crea el Territorio Federal Vargas le atribuye como sede espacial a dicha entidad federal la correspondiente al Municipio Vargas del Distrito Federal, según la Ley Orgánica del Distrito Federal del 17 de diciembre de 1986, cuyos límites y coordenadas establece. Es decir, que la creación del Territorio Federal Vargas deriva del desmembramiento del territorio que pertenecía al Distrito Federal.
La Constitución vigente de 1961 señala en su artículo 9 que el Territorio Nacional se divide para los fines de la organización política de la República en el de los Estados, el del Distrito Federal, el de los Territorios Federales y el de las Dependencias Federales. Aún cuando no se señale en el mencionado artículo la porción de territorio nacional que corresponde a cada una de las entidades mencionadas, ellas están integradas por las porciones que le correspondían en el momento de la firma de la Constitución. Así, suscriben la Constitución, los Senadores y Diputados por los veinte Estados existentes hasta ese momento, los Diputados del Territorio Federal Amazonas y del Territorio Federal Delta Amacuro, y los Senadores y Diputados del Distrito Federal, lo cual implica que los respectivos territorios constitutivos de la entidad son los que la Constitución reconoce, aún cuando no exista una norma especial que los delimite. Es decir, el artículo 9 de la Constitución reconoce que cada una de las divisiones territoriales tiene su propia entidad al momento de la firma de la Constitución.
Ahora bien, por lo que atañe a la posibilidad de que se produzcan variaciones en la superficie de las entidades territoriales, la Constitución en el artículo 10 hace una previsión respecto a los Estados, estableciendo que los mismos podrán fusionarse, modificar sus actuales límites y acordarse compensaciones o cesiones de territorio, todo lo cual ha de ser realizado «mediante convenios aprobados por las Asambleas Legislativas y ratificados por el Senado». Asimismo, indica que «las modificaciones de límites, compensaciones o cesiones de territorio entre el Distrito Federal o los Territorios o Dependencias Federales y los Estados», podrán igualmente realizarse mediante convenios, pero éstos serán concertados entre el Ejecutivo Nacional y los respectivos Estados, y ratificados por las correspondientes Asambleas Legislativas y por el Senado. De allí que, el régimen del artículo 10 Constitucional, es la forma y el procedimiento previstos por el constituyente, para que pueda válidamente producirse la modificación de la superficie de los entes territoriales.
De todo lo anterior, y del articulado constitucional sobre la materia, se pone en evidencia lo siguiente: 1.- Que el artículo 9 reconoce a cada una de las Entidades Federales el territorio que hasta ese momento les correspondía; 2.- A la anterior conclusión ha de llegarse porque si bien la Constitución no establece los límites de ninguna de las entidades federales, ni siquiera del Distrito Federal como lo habían hecho otras Constituciones; sin embargo al aludir al territorio del mismo, estaba haciendo referencia al que en ese momento le correspondía; 3.- Las formas de variar las extensiones territoriales de las Entidades Federales están dadas en el artículo 10 que señala que tal modificación puede realizarse sólo mediante convenios de las Asambleas Legislativas ratificadas por el Senado en el caso de los Estados o por Convenios entre el Ejecutivo Nacional y los respectivos Estados ratificados por las correspondientes Asambleas Legislativas y el Senado; 4.- Otra variación posible es la transformación de un Territorio Federal en un Estado lo cual puede realizarse mediante «ley especial» (artículo 3); 5.- También está previsto el señalamiento de un régimen jurídico mediante ley para los territorios que «por libre determinación de sus habitantes y con la aceptación del Congreso se incorporen al de la República» (artículo 15). Se trata de la situación de algunos países o territorios circunvecinos e incluso, de las llamadas Zonas de Reclamación, objeto de diferendos territoriales que eventualmente pudiesen acceder a incorporarse a la República.
En lo que respecta al régimen territorial del país, no existe en la Constitución vigente mecanismo alguno que sea distinto a los antes indicados y que permita la cesión o desmembramiento del territorio de una Entidad Federal para constituir una nueva Entidad Federal o para cederla a una ya existente.
Al no existir la previsión de otro mecanismo diferente al antes señalado, como podría ser el de una ley formal, bien tenga naturaleza orgánica o no, este medio debe considerarse inconstitucional ya que la única forma de modificar la estructura territorial de las entidades federales son las previstas en los artículos 10 y 14 de la Constitución. De allí que, cualquier cambio que deba efectuarse ha de ser realizado por vía constitucional. Es decir, a través de la enmienda o reforma general del texto fundamental que rige en el país. Ello significa que, la materia de las segregaciones territoriales es de las más absoluta Reserva Constitucional y la violación que de la misma se haga, cae dentro del supuesto del Título IX de la Constitución, con los graves e insanables efectos que el mismo prevé.
La sentencia de la cual disentimos estima que el Poder Legislativo tiene la facultad de crear un nuevo territorio federal y asignarle como ámbito territorial una parte del que correspondía al Distrito Federal. El argumento en el cual se basa, es en el sentido de que el artículo 139 de la Constitución señala que corresponde al Congreso legislar sobre la materia de la competencia nacional y sobre el funcionamiento de las distintas ramas del Poder Público Nacional. De allí que, tales aspectos podrán ser objeto de las leyes formales nacionales.
Por lo que atañe al primer bloque de materias señaladas, la sentencia estima que el artículo 136 de la Constitución al enunciar las competencias del Poder Nacional en sus primeros 24 ordinales, aún cuando no las mismas sean taxativas, sin embargo aluden a materias concretas; pero el ordinal 25, contiene una referencia residual. Ahora bien, a juicio de los disidentes, el ordinal 25 del artículo 190, debe ser interpretado en su sentido expreso, ya que indica como competencia del Poder Público Nacional: «Toda otra materia que la presente Constitución atribuya al Poder Nacional o que le corresponda por su índole o naturaleza«. La redacción de la norma nos indica que no se trata de cualquier materia sino de dos (2) supuestos muy concretos que son los siguientes: A.- Aspectos que no figuran en los 24 ordinales del artículo 136, pero que constitucionalmente aparecen atribuidas al Poder Público Nacional; B.- Materias que le correspondan al Poder Público Nacional por su índole o naturaleza especiales. Por ejemplo, los referenda como sistemas de consulta popular no están expresamente asignados al Poder Público Nacional; pero obviamente por ser un medio de consulta popular en relación con los intereses superiores del Estado, han de integrar el ámbito de atribuciones de la República. Ahora bien, por lo que respecta al enunciado del artículo 139 que alude al funcionamiento de las distintas ramas del Poder Público Nacional, tales términos no pueden entenderse sino en su sentido estricto, en forma tal, que las ramas del mismo han de ser referidos a la rama Ejecutiva, la rama Judicial y la rama Legislativa, y no extensivas en forma alguna a otros poderes territoriales.
Por todo lo anterior, estiman los disidentes que el Congreso carece de facultades expresas para crear un Territorio Federal desglosándolo del ámbito territorial del Distrito Federal, por cuanto en la esfera del Derecho Público rige en toda su extensión el principio que el artículo 117 de la Constitución traduce en los términos siguientes: «La Constitución y las leyes definen las atribuciones del Poder Público, y a ellas debe sujetarse su ejercicio«. Este principio es aquel en virtud del cual sólo pueden ejercerse facultades atribuidas por norma expresa, tanto cuando su enunciado sea taxativo como si es ejemplificativo o residual. De allí que, todo aquello respecto a lo cual la norma guarda silencio es ajeno a la competencia del órgano o agente público.
La regla en el Derecho Público es así, la que permite válidamente la actuación en la esfera en la cual se está facultado.
A nuestro juicio, en el caso presente, el Congreso de la República está desprovisto de atribución alguna para crear mediante Ley un territorio federal. Muchos menos, desglosarlo del ámbito espacial que corresponde al Distrito Federal. En otras palabras, el Congreso de la República no tiene competencia para actuar como Poder Constituyente, y desmembrar un territorio de prosapia constitucional.
Por otra parte, observan los disidentes que aún cuando no lo diga en forma expresa la Constitución, los Territorios Federales son zonas que por su poca densidad de población y su limitado desarrollo económico, no pueden constituir Estados sometidos a las estructuras y tareas que, a los mismos competen. Los dos Territorios Federales que existían para el momento en que se promulgó la Constitución de 1961, al cambiar sus condiciones demográficas y económicas fueron transformados en Estados, atendiendo al dispositivo expreso de la Constitución. No hay previsión alguna de que puedan crearse Territorios Federales en zonas urbanas, lo cual no puede verse sino como una desviación del objetivo originariamente perseguido respecto al desmembramiento del Distrito Federal, que era la creación del Estado Vargas.
Pareciera que, al reducir el ámbito espacial del Distrito Federal para crear el Territorio Vargas, lo que se hizo fue preparar la vía para la creación del Estado Vargas sin necesidad de hacerlo por su régimen natural, que era el de la reforma constitucional.
Esta modalidad de actuación configura lo que se denomina en Derecho Administrativo desviación de poder y cuando alude específicamente a la búsqueda de una forma diferente a la que es propia de la naturaleza del acto, se convierte en desviación del procedimiento. Es decir, que la desviación de poder cuando está específicamente dirigida a cambiar u obtener el logro de un fin diferente de aquel que ha sido establecido mediante un trámite específico configura la desviación de procedimiento. En el caso presente, la creación del Territorio Vargas lo que pareciera querer obviar son las mayores objeciones conceptuales que se formulaban contra la erección del Estado Vargas, al convertir un Territorio Federal en Estado. Ello revela, entonces, el señalado vicio de desviación de procedimiento que puede afectar no sólo a los actos administrativos, sino también a los actos de gobierno y a los actos del Poder Legislativo cuando a través del procedimiento típico que se establece para obtener un fin, se encubre el verdadero objetivo de la actuación y que, en virtud de su consagración expresa en el artículo 206 de la Constitución, tiene la naturaleza de un vicio de inconstitucionalidad.
Finalmente, los disidentes hacen constar que sobre esta materia existen valiosos inexpugnables elementos de juicio consignados por la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado y por los reputados constitucionalistas Allan R. Brewer-Carías y Carlos Ayala Corao, cuya autoridad en la materia tiene carácter indiscutible y no tuvo oportunidad la Corte en Pleno de considerarlos.
Los disidentes desean señalar que en el campo del Derecho, de vez en cuando aparecen ciertos mitos fundados generalmente en valederas tesis, pero cuya extensión desmesurada o inapropiada debilita su fuerza conceptual.
Tal es el caso de la llamada interpretación progresiva de la norma constitucional, uno de los grandes aportes de la evolución intelectual de nuestro siglo que, dejando atrás los rigores de la aplicación textual de la regla jurídica, va a la búsqueda de su espíritu actualizado, puesto al día, para adaptarlo a los cambiantes fenómenos de la sociedad que inciden necesariamente sobre las instituciones. La interpretación progresiva es, en consecuencia, uno de los instrumentos más valederos para adecuar al presente las normas preexistentes y es aun más trascendental cuando la misma opera en la esfera constitucional, por cuanto a través de ella se actualizan los conceptos básicos del régimen principista, organizativo y garantístico del Estado que está presente en el Texto Fundamental.
Ahora bien, el mal uso de la tesis de la interpretación progresiva la está transformando en una etiqueta que se impone a la exégesis constitucional, por cuanto ante el silencio de la norma, se considera incorporado al texto conceptos e instituciones en el mismo ignorados. Aquí no se trata de interpretación progresiva, la cual es aquella que en forma evolutiva va moldeando a la imagen de la realidad los principios fundamentales, sino de una tergiversación del sentido de la norma, tan viciosa y nefasta como su incumplimiento o su violación. En el caso presente, estimar que la actualización del Estado moderno está constituido por la ampliación de los poderes del Legislativo sin que medie una norma atributiva de competencia ha sido la base de la decisión cuestionada, que trató de fundarse en la tesis de la interpretación progresiva.
En fin, no podemos menos que señalar que ninguna interpretación racional del sistema constitucional venezolano, puede prescindir del origen histórico de las instituciones, de su auténtico alcance, de la tradición legislativa y de la conformación ideológica de sus bases, lo cual ha debido ser aplicado en el fallo del cual disentimos.
Queda así expuesto el criterio de los Magistrados disidentes.
En Caracas, fecha ut-supra.
La Presidente,
CECILIA SOSA GOMEZ
El Primer Vicepresidente,
ANIBAL JOSE RUEDA
El Segundo Vicepresidente,
JOSE ERASMO PEREZ-ESPAÑA
Magistrados,
JOSEFINA CALCAÑO DE TEMELTAS
ALFREDO DUCHARNE ALONZO
HILDEGARD RONDON DE SANSO
Magistrada-Disidente
ALIRIO ABREU BURELLI
HECTOR GRISANTI LUCIANI
Magistrado-Disidente
HUMBERTO J. LA ROCHE
Magistrado-Disidente
JOSE LUIS BONNEMAISON W.
NELSON RODRÍGUEZ GARCÍA
ANGEL EDECIO CARDENAS
JORGE ROSELL SENHENN
IVAN RINCON URDANETA
ANTONIO RAMIREZ JIMENEZ
El Secretario,
ENRIQUE SANCHEZ RISSO
