EXPOSICIÓN DE MOTIVOS: LEY DE DERECHOS Y GARANTÍAS DE LOS CONTRIBUYENTES
(ESPAÑA)
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
I
La aprobación de una Ley que contenga los derechos y garantías de los contribuyentes, ampliamente demandada por todos los sectores sociales, constituye un hito de innegable trascendencia en el proceso de reforzamiento del principio de seguridad jurídica característico de las sociedades democráticas más avanzadas. Permite, además, profundizar en la idea de equilibrio de las situaciones jurídicas de la Administración tributaria y de los contribuyentes, con la finalidad de favorecer un mejor cumplimiento voluntario de las obligaciones de éstos.
Ahora bien, los derechos y garantías que esta Ley explicita no son sino la contrapartida de las obligaciones que sobre los contribuyentes pesan derivadas de la obligación general de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con los principios contenidos en la Constitución. La presente Ley, que recoge en un solo cuerpo normativo los principales derechos y garantías de los contribuyentes, no hace referencia alguna, sin embargo, a las obligaciones tributarias, ya que éstas aparecen debidamente establecidas en los correspondientes textos legales y reglamentarios. La regulación en un texto legal único dotará a los derechos y garantías en él recogidos de mayor fuerza y eficacia y permitirá la generalización de su aplicación al conjunto de las Administraciones tributarias, sin perjuicio de su posible integración en un momento ulterior en la Ley General Tributaria en cuanto que constituye el eje vertebrador del ordenamiento tributario.
II
La presente Ley introduce en algunos preceptos modificaciones esenciales en el ordenamiento jurídico vigente y, en otros, reproduce los principios básicos que deben presidir la actuación de la Administración tributaria en los diferentes procedimientos. Por ello, junto a la importante reforma que esta Ley representa, debe destacarse asimismo, su carácter programático, en cuanto que constituye una declaración de principios de aplicación general en el conjunto del sistema tributario, con el fin de mejorar sustancialmente la posición jurídica del contribuyente en aras a lograr el anhelado equilibrio en las relaciones de la Administración con los administrados y de reforzar la seguridad jurídica en el marco tributario.
A este propósito responde, asimismo, la creación del Consejo para la Defensa del Contribuyente, llevada a cabo por el Real Decreto 2458/1996, de 2 de diciembre, y que contribuirá eficazmente a la aplicación de la presente Ley.
III
Las modificaciones que la Ley incorpora van dirigidas, por una parte, a reforzar los derechos del contribuyente y su participación en los procedimientos tributarios y, por otra, y con esta misma finalidad, a reforzar las obligaciones de la Administración tributaria, tanto en pos de conseguir una mayor celeridad en sus resoluciones, como de completar las garantías existentes en los diferentes procedimientos.
Al primer grupo de medidas pertenecen las siguientes:
La incorporación al ordenamiento tributario del conjunto de derechos básicos del ciudadano reconocidos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
La mejora de las condiciones de las devoluciones tributarias, mediante el abono del interés de demora tributario transcurrido el plazo establecido para practicar liquidación provisional sin necesidad de denunciar la mora.
La extensión del reembolso de los costes de los avales prestados a los incurridos para afianzar las deudas tributarias y no sólo, como hasta ahora, los correspondientes a las sanciones, así como a los gastos incurridos por la aportación de otras garantías que reglamentariamente se determinen.
La reducción y con carácter general de los plazos de prescripción del derecho de la Administración tributaria para determinar la deuda tributaria mediante la oportuna liquidación, de la acción para exigir el pago de las deudas tributarias liquidadas y de la acción para imponer sanciones tributarias.
En el segundo grupo de medidas pueden destacarse las siguientes:
La imposición de sanciones tributarias mediante un expediente distinto e independiente del instruido para la comprobación e investigación de la situación tributaria del sujeto infractor.
La suspensión de la ejecución de las sanciones tributarias en tanto no sean firmes en vía administrativa, lo que entraña la presentación de los correspondientes recursos o reclamaciones sin necesidad de prestar garantía.
La configuración de la vía económico-administrativa en una sola instancia, con el fin de acelerar los plazos de resolución de las correspondientes reclamaciones. Ello no impide, sin embargo, que, si el contribuyente lo considera oportuno, pueda recurrir en ciertos casos en primera instancia ante el Tribunal Económico-administrativo Regional o Local que corresponda y en alzada ante el Tribunal Económico-administrativo Central.
Al mismo tiempo, se incide en las tareas de la Administración tributaria de información y asistencia al contribuyente, con especial mención, por razones de seguridad jurídica, de la posibilidad de concertar acuerdos previos con la Administración tributaria y formular consultas cuya contestación tendrá efecto vinculante para ésta.
IV
De acuerdo con lo anterior, la presente Ley se estructura en ocho capítulos en los que se ordenan desde la perspectiva del contribuyente sus derechos y garantías más relevantes, una disposición adicional, una disposición transitoria, una derogatoria y seis disposiciones finales.
En el capítulo primero se recogen los principios generales que la inspiran. En el capítulo II, la obligación de la Administración tributaria de prestar información y asistencia al contribuyente en el cumplimiento de las obligaciones tributarias. En el capítulo III se contienen los preceptos relativos a la devolución de ingresos indebidos, las devoluciones de oficio y el reembolso de los costes de las garantías aportadas para suspender la ejecución de una deuda tributaria.
Los derechos de los contribuyentes de carácter general en los procedimientos tributarios se regulan en el capítulo IV, mientras que los capítulos V, VI y VII especifican los derechos y garantías propios de los procedimientos de inspección, recaudación y de imposición de sanciones.
En este contexto, el capítulo IV recoge los derechos de los contribuyentes enunciados en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, con su adaptación a las peculiaridades de los procedimientos tributarios, así como los demás derechos generales de los contribuyentes en dichos procedimientos, tales como la obligación de la Administración tributaria de resolver las cuestiones planteadas, el derecho a presentar alegaciones y al trámite de audiencia, los plazos en que deben resolverse los procedimientos tributarios y los plazos de prescripción.
En el capítulo V se regula la publicidad de los planes de inspección, la información al inicio de las actuaciones de comprobación e investigación, el derecho de los contribuyentes a solicitar que las actuaciones de comprobación e investigación de carácter parcial tengan carácter general y fija plazos máximos para la conclusión de actuaciones.
En el capítulo VI se regula la suspensión del ingreso de la deuda tributaria, los derechos y garantías en el procedimiento de apremio y la derivación y alcance de la responsabilidad.
En el capítulo VII se consagra la presunción de buena fe y se prevé la separación entre el procedimiento sancionador y el de comprobación e investigación, así como la suspensión de la ejecución de las sanciones tributarias hasta que adquieran firmeza en vía administrativa.
En el capítulo VIII se recoge el derecho de los contribuyentes a presentar recursos y reclamaciones y se configura, con carácter general, la vía económico-administrativa en una sola instancia.
En la disposición transitoria se establece el régimen aplicable tras la entrada en vigor de la norma a los procedimientos tributarios ya iniciados.
Finalmente, en las disposiciones derogatorias y finales se adecua la normativa tributaria a lo dispuesto en la presente Ley, con la derogación de determinados preceptos de la Ley General Tributaria. Se declara expresamente la vigencia de otros preceptos de dicha Ley y se da nueva redacción a los preceptos que deben ser modificados como consecuencia de la aprobación de la presente Ley.
