TEXTO DE LA DEMANDA DE NULIDAD INTRODUCIDA POR ALLAN BREWER-CARIAS, CLAUDIO FERMIN Y ALBERTO FRANCESCHI CONTRA EL ESTATUTO ELECTORAL
Sentencia que la declara sin lugar
Ciudadano:
Presidente y demás Magistrados de la Sala Constitucional
Tribunal Supremo de Justicia
Caracas.-
Quienes suscriben, Allan R. Brewer-Carías, abogado, inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 3005, Claudio Eloy Fermín Maldonado, sociólogo, y Alberto Franceschi González, licenciado en ciencias económicas, todos venezolanos, mayores de edad, casados, de este domicilio, titulares de las Cédulas de Identidad Nos. 1.861.982, 3.224.351 y 3.582.366, actuando en este acto en ejercicio de nuestros propios derechos constitucionales ciudadanos, de instar al Máximo Tribunal de la República, por la vía de la acción popular, a ejercer el control de la constitucionalidad de los actos estatales, para garantizar la supremacía de la Constitución conforme a los artículos 7 y 335 de la Constitución; y de participación política, mediante el sufragio como electores que somos inscritos en el Registro Electoral Permanente, conforme a la Constitución y las leyes, como lo establecen los artículos 62 y 63 de la Constitución; situación que nos legitima suficientemente, conforme al artículo 112 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, para in-tentar la presente acción; asistidos en este acto por el Dr. Gustavo Planchart Manrique, abogado, venezolano, mayor de edad, casado, de este domicilio, titular de la cédula de identidad Nº 78.793, e inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 945; ante Uds. respetuosamente ocurrimos, conforme a lo establecido en los artículos 266, ordinal 1º, 334 y 336, ordinal 4º de la Constitución, para solicitar se declare la nulidad, por in-constitucionalidad, tanto del Decreto de la Asamblea Nacional Constituyente de fecha 30 de enero del 2000 mediante el cual se dictó un «Estatuto Electoral del Poder Público», el cual es de rango legal al derogar parcialmente la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política; como del Decreto de la misma Asamblea Nacional Constituyente de igual fecha, 30 de enero del 2000, en el cual se fijó para el día 28 de mayo del 2000 la realización de las elecciones nacionales, estadales y municipales y para representantes ante el Parlamento Andino y el Parlamento Latinoamericano; ambos publicados en la Gaceta Oficial Nº 36884 de 3 de febrero del 2000 que anexamos marcada «A»; por violar, dichos actos, lo establecido en los artículos 63; 67; 156, ordinal 32; 169;173; 175; 186; 187, ordinal 1º; 202; 203; 218; 293, ordinal 5º; 298 y 347 y la Disposición Transitoria Octava de la Constitución de 1999. Intentamos, además, conjuntamente con la presente acción popular, conforme al artículo 27 de la Constitución y a los artículos 1, 2 y 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, acción de amparo constitucional a nuestros derechos de participación política y de sufragio garantizados en los artículos 62 y 63 de la Constitución y en el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, aprobada mediante ley publicada en Gaceta Oficial Nº 31.256 de 14-6-77, así como a la garantía constitucional de la reserva legal de dichos derechos.
I
FUNDAMENTOS DE LOS ACTOS IMPUGNADOS
1. El Estatuto Electoral antes mencionado fue dictado por la Asamblea Nacional Constituyente fundamentándose, primero, en el «ejercicio del poder soberano constituyente originario» que le habría sido otorgado por el Referéndum del 25-4-99 para transformar el Estado y crear un nuevo ordenamiento jurídico que permitiera el funciona-miento efectivo de una democracia social y participativa; y segundo, en lo establecido en el artículo 39 del Decreto sobre el «Régimen de Tran-sición del Poder Público», aprobado por la Asamblea Nacional Constituyente el 22-12-99.
Con fundamento en estas disposiciones, en el Estatuto Electoral impugnado, la Asamblea Nacional Constituyente estableció el régimen que debe regir «los primeros procesos comiciales para la elección de todos los representantes que integran los órganos de los Poderes Públicos , así como el Parlamento Latinoamericano y el Parlamento Andino», derogando parcialmente la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, al decretar que la misma será «de aplicación supletoria al presente Estatuto Electoral» (art. 1).
Dicho Estatuto Electoral, como se ha dicho, viola las disposiciones contenidas en los artículos 63; 67; 156, ordinal 32; 169; 173; 175; 186; 187, ordinal 1º; 202; 203; 218; 298 y 347 de la Constitución, razón por la cual solicitamos que esa Sala Constitucional, conforme a lo establecido en los artículos 266, ordinal 1º, 334 y 336, ordinal 4º de la Constitución, declare su nulidad.
2. En cuanto al Decreto impugnado de la misma fecha de fijación de las elecciones para el día 28-05-2000, el mismo se fundamenta, primero, también en el «ejercicio del poder soberano constituyente originario» que le habría sido otorgado por el Referéndum del 25-04-99 para transformar el Estado y crear un nuevo ordenamiento jurídico que permitiera el funcionamiento efectivo de una democracia social y participativa; segundo, en lo establecido en el artículo 1º del «Estatuto de Funcionamiento de la Asamblea Nacional Constituyente» de 8-8-99; y tercero, en el artículo Unico del Decreto de la Asamblea que declaró la «Reorganización de todos los órganos del Poder Público» de 12-08-99.
Con fundamento en estas disposiciones, en el Decreto impugnado, la Asamblea Nacional Constituyente fijó el día 28 de mayo de 2000, para la realización de las mencionadas elecciones.
Dicho Decreto, como también se ha dicho, viola las disposiciones contenidas en los artículos 293, ordinal 5º; 298 y 347 y en la Disposición Transitoria Octava de la Constitución, razón por la cual esa Sala Constitucional debe declarar su nulidad conforme a lo establecido en los artículos 266, ordinal 1º, 334 y 336, ordinal 4º de la Constitución.
II
PRELIMINAR:
LA VIGENCIA Y EL PODER DEROGATORIO DE LA CONSTITUCION DE 1999
A continuación pasamos a fundamentar jurídicamente la presente acción popular, para lo cual resulta indispensable, previamente, dejar sentada la aplicabilidad de la Constitución de 30-12-1999, como norma suprema, a los actos de la Asamblea Nacional Constituyente dictados a partir de su publicación en la Gaceta Oficial Nº 36.860 de 30-12-1999, tal como lo establece expresamente la Disposición Final de la Constitución, que dispone:
«Única: Esta Constitución entrará en vigencia el mismo día de su publicación en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela, después de su aprobación por el pueblo mediante referendo».
Con tal entrada en vigencia de la Constitución, además, se produjeron los efectos derogatorios de la misma respecto del ordenamiento jurídico preconstitucional contrario a sus normas, conforme a la Disposición Derogatoria del texto, lo cual también tiene incidencia importante en la fundamentación de la presente acción popular.
1. La aplicabilidad de la Constitución de 1999 a los actos de la Asamblea Nacional Constituyente dictados con posterioridad al 30 de diciembre de 1999
En efecto, a partir del 30 de diciembre de 1999, cuando fue publicada la Constitución de 1999, conforme a lo establecido en su artículo 7, sus disposiciones constituyen norma suprema y fundamento del ordenamiento jurídico, estando sujetos a la misma todas las personas y los órganos que ejercen el Poder Público, incluida, por supuesto, la Asamblea Nacional Constituyente.
Esto, incluso, ha sido resuelto en forma expresa por esa Sala Constitucional, en sentencia Nº 6 del 27 de enero del año 2000 (Ponencia de Héctor Peña Torrelles), al pronunciarse sobre la impugnación del Decreto de la Asamblea Nacional Constituyente contentivo del «Régimen de Transición del Poder Público» de 22-12-99 (Caso Milagros Gómez y otros) y, en particular, al analizar «si la naturaleza supraconstitucional de los actos dictados por la Asamblea Nacional Constituyente abarcan aquellos emitidos con posterioridad a la aprobación de la Constitución de 1999»; sentencia en la cual esa Sala resolvió lo siguiente:
«En tal sentido, entiende la Sala que hasta la fecha de la publicación de la nueva Constitución, la que le precedió (1961) estuvo vigente, lo cual se des-prende de la Disposición Derogatoria Única; y como los actos de la Asamblea Nacional Constituyente no estaban sujetos a la Constitución derogada, los mismos sólo podrían estar regulado como fuera señalado por la sentencia de la Corte Suprema de Justicia en Pleno antes referida por normas supraconstitucionales. Así, por argumento en contrario, sólo los actos dictados por la Asamblea Nacional Constituyente con posterioridad a la publicación de la nueva Constitución estarían sujetos a ésta.
De todo lo anterior emerge que, el acto de la Asamblea Nacional Constituyente impugnado en esta oportunidad publicado en la Gaceta Oficial número 36.859 del 29 de diciembre de 1999, esto es, con anterioridad a la vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, no está sujeto ni a ésta, ni a la Constitución de 1961» (pág. 15 del original).
Esta sentencia de la Sala, sin duda, constituye una interpretación sobre el alcance de la vigencia general de la Constitución de 1999 a partir de su publicación y sobre su supremacía incluso frente a los actos de la Asamblea Nacional Constituyente dictados con posterioridad al 30 de diciembre de 1999; interpretación constitucional que debe considerarse vinculante para todos los Tribunales, conforme lo dispone el artículo 335 de la Constitución.
Con fundamento en su contenido, es evidente que el Estatuto Electoral y el Decreto de la Asamblea Nacional Constituyente que impugnamos, dictados el 30 de enero del 2000, estaban sujetos y tenían que ajustarse a lo dispuesto en la Constitución de 1999.
2. El poder derogatorio tácito de la Constitución de 1999 respecto de toda disposición preconstitucional contraria a sus normas
Por otra parte, la consecuencia más importante de la entrada en vigencia de la Constitución y de la supremacía constitucional, como principio cardinal del ordenamiento en un Estado de Derecho, es el poder derogatorio de las normas supremas constitucionales respecto de todo el ordenamiento jurídico preconstitucional que contradiga las disposiciones de la Constitución. Ello está expresamente resuelto en el artículo Unico de la Disposición Derogatoria de la Constitución de 1999, que establece:
«Única: Queda derogada la Constitución de la República de Venezuela decretada el veintitrés de enero de mil novecientos sesenta y uno. El resto del ordenamiento jurídico mantendrá su vigencia en todo lo que no contradiga a esta Constitución».
La consecuencia de esta Disposición Derogatoria es que el ordena-miento jurídico preconstitucional que contradiga las normas de la Constitución, se considera tácitamente derogado, manteniendo vigencia solamente las normas que no contradigan la Constitución. Por ello, precisamente, y dado este poder derogatorio, la Constitución previó Disposiciones Transitorias, por ejemplo, para asegurar la sobrevivencia temporal de algunas normas preconstitucionales que la contradicen, hasta tanto se dicten las nuevas disposiciones legales por el órgano competente; o para asegurar la forma de entrada en vigencia inmediata de ciertas normas constitucionales, aún sin desarrollo legislativo, impidiendo la existencia de vacíos constitucionales (Véase Allan R. Brewer-Carías, La Constitución de 1999, Caracas 2000, págs. 244 a 249).
Ahora bien, la consecuencia de los principios de la supremacía constitucional y del poder derogatorio tácito de la nueva Constitución, en relación con los actos de la Asamblea Nacional Constituyente, es de gran importancia, al punto de que en el caso del Estatuto Electoral y del Decreto impugnados, los mismos son inconstitucionales, y deben ser anulados por esa Sala, por carecer, precisamente, de base constitucional para poder haber sido dictados con posterioridad al 30-12-99.
A. En efecto, ante todo, es necesario señalar que a partir del 30-12-99, la Asamblea Nacional Constituyente no podía atribuirse a sí misma el ejercicio del poder constituyente originario, el cual, conforme al artículo 347 de la Constitución, a partir de su entrada en vigencia, corresponde exclusivamente al pueblo. Dicha norma establece, en efecto, que «el pueblo de Venezuela es el depositario del poder constituyente originario», y sólo el pueblo puede «ejercerlo», incluso convocando una Asamblea Nacional Constituyente.
En consecuencia, tanto el Estatuto Electoral como el Decreto impugnados no sólo carecen de base constitucional para poder haber sido dictados, sino que al haberse dictado por la Asamblea, supuestamente «en ejercicio del poder soberano constituyente originario» como se indica en los fundamentos de los mismos, se violó abiertamente lo establecido en el artículo 347 de la Constitución estando, además, viciados de usurpación de autoridad, siendo por tanto nulos, conforme al artículo 138 de la Constitución.
No discutimos, en este caso, si la Asamblea podía, antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, autoatribuirse el ejercicio del «poder soberano constituyente originario», -lo cual en nuestro criterio no tenemos dudas de que no era posible (véase Allan R. Brewer-Carías, Poder Constituyente Originario y Asamblea Nacional Constituyente, Caracas 1999; y Allan R. Brewer-Carías, Debate Constituyente (Aportes a la Asamblea Nacional Constituyente), Tomo I, (8 agosto-8 septiembre 1999), Caracas 1999, págs. 1 a 122)-; pero de lo que no hay duda es que, conforme a la interpretación dada por esa Sala Constitucional, después de publicada la Constitución de 1999, no podía la Asamblea autoatribuirse tal «poder soberano constituyente originario», que sólo corresponde al pueblo. Al haberlo hecho, dictando el Estatuto Electoral y el Decreto impugnados, insistimos, no sólo usurpó la autoridad del pueblo, siendo dichos actos nulos conforme al artículo 138 de la Constitución; sino que violó abiertamente el artículo 347 de la Constitución, razón por la cual deben ser anulados por esa Sala.
B. Además, la Asamblea Nacional Constituyente, para dictar el Estatuto Electoral, no podía fundamentarse en lo dispuesto en el artículo 39 del Régimen de Transición del Poder Público aprobado por la misma Asamblea el 22-12-99, pues dicha norma, con fundamento en lo antes expuesto y conforme a la Disposición Derogatoria de la Constitución, a partir del 30-12-99, quedó tácitamente derogada en lo que se refiere a la supuesta autoatribución que se hizo la Asamblea para establecer la fe-cha y dictar el Estatuto Electoral que debía regir las primeras elecciones populares con posterioridad a la entrada en vigencia de la nueva Constitución.
Al contrario, a partir del 30-12-99, sólo la Asamblea Nacional puede dictar la legislación electoral (arts. 187, ordinal 1º y 156, ord. 32) no previéndose competencia alguna en las Disposiciones Transitorias de la Constitución, para que la Asamblea Nacional Constituyente pudiera haber dictado una ley distinta a la que debe regir el Distrito Metropolitano de Caracas (Disposición Transitoria Primera).
Es más, conforme a la Disposición Transitoria Octava, fue voluntad expresa de la Constitución de 1999, que las leyes electorales preconstitucionales continuaran en vigencia hasta que se dictasen por la Asamblea Nacional «las nuevas leyes electorales previstas en la Constitución», atribuyéndose al Consejo Nacional Electoral, mientras dichas nuevas leyes se dictasen, la convocatoria, organización, dirección y supervisión de los procesos electorales incluyendo los primeros.
Tan ello es así, es decir, la voluntad del Constituyente de dejar en vigencia las leyes electorales preconstitucionales, hasta que se dictasen las leyes electorales, incluso calificadas de «orgánicas» por la Constitución, que reguló en la Disposición Transitoria Séptima, «mientras se apruebe la ley orgánica correspondiente» la elección de los representantes indígenas a la Asamblea Nacional, a los Consejos Legislativos Estadales y a los Concejos Municipales.
En consecuencia, el Estatuto Electoral dictado por la Asamblea Nacional Constituyente, al carecer de base constitucional, viola lo dispuesto en la Disposición Transitoria Octava de la Constitución, y usurpa funciones atribuidas exclusivamente a la Asamblea Nacional en los artículos 187, ordinal 1º y 156, ordinal 32, razón por la cual debe ser anulado por esa Sala.
C. Por otra parte, la Asamblea Nacional Constituyente, para dictar el Decreto impugnado que fija la fecha de las elecciones, tampoco podía fundamentarlo en lo dispuesto en el artículo 1º del Estatuto de Funcionamiento de la Asamblea, pues dicha norma, con fundamento en lo antes expuesto y conforme a la Disposición Derogatoria de la Constitución, a partir del 30-12-99, quedó tácitamente derogada en lo que se refiere a la supuesta autoatribución que se hizo la Asamblea de «atribuciones del poder constituyente originario», en lo cual se pretendió fundamentar el Decreto impugnado. Por lo demás, en dicha norma del Estatuto de Funcionamiento de la Asamblea, no hay nada que autorizara a la Asamblea Nacional Constituyente para fijar la fecha de las elecciones para cuerpos representativos. En consecuencia, en este caso, también, el Decreto carece de base constitucional y debe considerarse inconstitucional al fundamentarse en una norma que había sido previamente de-rogada, tácitamente, por la nueva Constitución; norma que al estar de-rogada es inexistente usurpando, la Asamblea, funciones que conforme al artículo 293, ordinal 5º y a la Disposición Transitoria Octava corresponden al Consejo Nacional Electoral.
D. Por último, en cuanto a la fundamentación del Decreto de fijación de la fecha de las elecciones, el mismo también se basa en el artículo Unico del Decreto que declaró la «reorganización de todos los órganos del Poder Público» dictado por la Asamblea el 12-8-99 (Gaceta Oficial Nº 36764 de 13-8-99), en el cual, también, en ejercicio de un su-puesto «poder constituyente originario», la Asamblea declaró la reorganización de todos los órganos del Poder Público, y sólo se autoatribuyó facultades para decretar:
«las medidas necesarias para enfrentar situaciones específicas de la reorganización y dispondrá la intervención, modificación o suspensión de los órganos del Poder Público que así considere, con el fin de recuperar el Estado de Derecho, la estabilidad y el orden necesarios para reconstruir la República en el marco de los valores democráticos».
Dicha norma, sin duda, también debe considerarse que quedó tácitamente derogada con la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, pues en el texto de la Constitución de 1999 no aparece otorgada dicha atribución a órgano alguno del Estado; ni siquiera a alguna futura Asamblea Nacional Constituyente que se elija conforme a los artículos 347 y siguientes; por lo que a partir del 30-12-99, no podía la Asamblea invocarla para dictar decisión alguna.
En todo caso, y aún para el supuesto negado de que dicha norma Unica del Decreto mencionado del 12-8-99 pudiera considerarse que habría conservado su vigencia después del 30-12-99 porque no contrariaba las disposiciones de la Constitución de 1999, su invocación, como fundamento del Decreto impugnado, también sería inconstitucional, pues en su texto no hay atribución alguna que permitiera a la Asamblea Nacional Constituyente determinar la fijación de la fecha de elecciones populares.
En consecuencia, por carecer de base constitucional, el Decreto impugnado también debe ser anulado, al fundamentarse en normas que quedaron derogadas a partir del 30-12-99, al entrar en vigencia la nueva Constitución de 1999.
Pero además, tanto el Estatuto Electoral como el Decreto impugna-dos deben ser anulados por inconstitucionalidad, pues violan directa-mente normas de la Constitución de 1999, vigentes al momento en que fueron dictados, particularmente las relativas al ejercicio de la función legislativa mediante leyes que se reserva a la Asamblea Nacional, sin que en las Disposiciones Transitorias del texto se hubiese establecido excepción alguna en esta materia. Recuérdese que la única excepción transitoria constitucional que autorizó a la Asamblea Nacional Constituyente para dictar alguna ley, fue la prevista en la Disposición Transitoria Primera en relación con la Ley especial del Distrito Metropolitano de Caracas, y nada más.
III
VIOLACIÓN, POR EL ESTATUTO ELECTORAL IMPUGNADO DE LOS ARTÍCULOS 156, ORD. 32, 187, ORD. 1º; 202, 203 Y 218 DE LA CONSTITUCIÓN RELATIVOS AL EJERCICIO EXCLUSIVO DE LA FUNCIÓN LEGISLATIVA POR LA ASAMBLEA NACIONAL
Conforme se establece en el artículo 187 de la Constitución, co-rresponde exclusivamente a la Asamblea Nacional, «legislar en las materias de la competencia nacional» (ord. 1º); y de acuerdo con lo previsto en el artículo 186 de la Constitución, la Asamblea Nacional es el órgano que ejerce el Poder Legislativo Nacional y está integrada por diputados electos por votación universal, directa, personalizada y se-creta con representación proporcional.
Corresponde, a la Asamblea Nacional, por tanto, dictar las leyes nacionales, las cuales no pueden ser dictadas por ningún otro órgano estatal. En particular, conforme a lo dispuesto en el artículo 156 de la Constitución, es competencia del Poder Nacional, la legislación en materia de elecciones (ord. 32), lo cual se corrobora con lo dispuesto en los artículos 63, 64, 67, 125, 187, ordinal 1º y 292 y siguientes de la Constitución.
En consecuencia, corresponde exclusivamente a la Asamblea Na-cional, dictar las leyes relativas a las elecciones; y no hay en la Consti-tución ni en sus Disposiciones Transitorias, norma alguna que autorice a cualquier otro órgano del Estado para dictar leyes, con la sola excep-ción de la Ley especial relativa al Distrito Metropolitano de Caracas que la Disposición Transitoria Primera atribuyó a la Asamblea Nacional Constituyente.
Por tanto, al haber dictado la Asamblea Nacional Constituyente, el Estatuto Electoral impugnado, violó los artículos 156, ordinal 32 y 187, or-dinal 1º de la Constitución, que reservan a la Asamblea Nacional, es de-cir, al órgano legislativo de la República integrado por diputados electos popularmente mediante sufragio, dictar las leyes sobre elecciones.
Por otra parte, de acuerdo con el artículo 202 de la Constitución, por ley sólo puede entenderse «el acto sancionado por la Asamblea Nacional como cuerpo legislador»; y por ley orgánica, el artículo 203 entiende «las que así denomina esta Constitución, las que se dicten pa-ra organizar los poderes públicos o para desarrollar los derechos cons-titucionales y las que sirvan de marco normativo a otras leyes».
Por otra lado, de conformidad con lo establecido en el artículo 23 de la Constitución, los tratados y convenciones relativos a derechos humanos, suscritos y ratificados por Venezuela, «tienen jerarquía constitucional». En consecuencia, dichos tratados, han quedado incor-porados al bloque de la constitucionalidad, a los efectos de la protec-ción y control constitucional que tiene asignado esta Sala Constitucio-nal.
El artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Huma-nos consagra los derechos políticos y su reserva legal en los siguientes términos:
«Artículo 23: Derechos Políticos
1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportu-nidades:
a. de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;
b. de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realiza-das por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y
c. de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las fun-ciones públicas de su país.
2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inicio anterior, exclusivamente por razones de edad, na-cionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal».
La reserva legal respecto a la reglamentación y las restricciones permitidas al goce y ejercicio de los derechos humanos consagrados en la referida Convención Americana, es ratificada en su artículo 30, el cual dispone:
«Artículo 30: Alcance de las Restricciones
Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y ejer-cicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas».
Dichas leyes, no son otras que las emanadas de los parlamentos electos democráticamente, conforme a los procedimientos constitucional-mente establecidos, como lo estableció la Corte Interamericana de Dere-chos Humanos en la Opinión Consultiva OC-6/86 de 9-3-86, en la cual se precisó que la expresión «leyes» en el artículo 30 de la Convención Americana sólo se refiere a las emanadas de los «órganos legislativos constitucionalmente previstos y democráticamente electos». (Véase en Revista IIDH, Instituto Interamericano de los Derechos Humanos, Nº 3, San José, 1986, págs. 107 y sigts.).
En consecuencia, el Estatuto Electoral impugnado, que no es una ley ni una ley orgánica en los términos de la Constitución, viola el contenido de los artículos 202 y 203 de la misma, al pretenderse regular en el mismo materias reservadas a la ley nacional como se define en dichas normas.
Además, conforme al mismo artículo 203 de la Constitución, las leyes orgánicas, antes de su promulgación, deben ser obligatoriamente sometidas al control por parte de esa Sala Constitucional «para que se pronuncie acerca de la constitucionalidad de su carácter orgánico». Al haber dictado la Asamblea Nacional Constituyente el Estatuto Electoral mencionado, eludió el referido control constitucional obligatorio, vio-lando la mencionada disposición constitucional.
Adicionalmente, de acuerdo con el artículo 218 de la Constitución, «las leyes se derogan por otras leyes», por lo que la Ley Orgánica del Su-fragio y Participación Política sólo podría ser derogada, así fuese par-cialmente, por otra ley orgánica en los términos del artículo 203 de la Constitución. En consecuencia, al derogarse parcialmente dicha Ley por el Estatuto Electoral impugnado y declarársela sólo como de «aplicación supletoria» (art. 1º), la Asamblea Nacional Constituyente también ha violado lo establecido en el mencionado artículo 218 de la Constitución.
IV
VIOLACIÓN, POR EL ESTATUTO ELECTORAL IMPUGNADO, DE LOS ARTÍCULOS 63; 67; 169; 173; 175; 186 DE LA CONSTITUCIÓN RELATIVOS A LA MATERIA ELECTORAL
Pero el Estatuto Electoral impugnado no sólo es inconstitucional por carecer de base constitucional; violar lo dispuesto en los artículos 156, ordinal 32 y 187, ordinal 1º de la Constitución que reservan a la Asamblea Nacional dictar la legislación electoral, constituyendo una usurpación de funciones, siendo nulo conforme al artículo 138 de la Constitución; y violar lo dispuesto en los artículos 202 y 203 y 218 so-bre la noción de ley y su derogatoria; sino que también es inconstitu-cional y debe ser anulado por esa Sala Constitucional, pues el mismo viola lo establecido en los artículos 63; 67; 169; 173; 175 y 186 de la Constitución.
1. Violación de los artículos 169, 173 y 175 de la Constitución
El artículo 2 del Estatuto Electoral impugnado establece el período del mandato de los concejales e integrantes de las juntas parroquiales, en 4 años.
Ahora bien, conforme a lo establecido en los artículos 173 y 175 de la Constitución, en concordancia con el artículo 169 de la misma, sólo la Asamblea Nacional puede legislar, mediante ley orgánica nacional, sobre la organización de los Municipios y demás entidades locales (como las parroquias), y entre otros aspectos, sobre la duración del mandato de los concejales y de los miembros de las Juntas Parroquia-les. En consecuencia, al haberse establecido en el Estatuto Electoral im-pugnado, la duración del período de los concejales y de los integrantes de las juntas parroquiales, la Asamblea Nacional Constituyente usurpó la función legislativa que en la materia y desde el 30-12-99 es compe-tencia exclusiva de la Asamblea Nacional conforme se establece en los artículos 169, 173 y 175 de la Constitución, razón por la cual debe ser anulado por esa Sala Constitucional.
2. Violación del artículo 67 de la Constitución
El artículo 5º del Estatuto Electoral que impugnamos, remite a la regulación, por los estatutos de los partidos políticos y demás agrupa-ciones con fines políticos, el procedimiento para la escogencia de can-didatos a los diversos cargos electorales.
Ahora bien, conforme al artículo 67 de la Constitución, la selección de los candidatos de las agrupaciones políticas a cargos de elección popular necesariamente debe ser objeto de «elecciones internas con la participación de sus integrantes». En consecuencia, al remitir al artículo 5º del Estatuto Electoral impugnado, a lo que dispongan los estatutos de las agrupaciones con fines políticos para la selección de sus candidatos a cargos electivos, viola abiertamente el artículo 67 de la Constitución, pues la norma no garantiza, conforme a la exigencia constitucional, la selección de dichos candidatos mediante elecciones internas con parti-cipación de todos los integrantes de la asociación política, pues los es-tatutos de las agrupaciones políticas pueden establecer otros mecanis-mos de selección; razón por la cual esa Sala Constitucional debe anu-larla.
3. Violación de los artículos 63 y 186 de la Constitución
Conforme a lo establecido en los artículos 63 de la Constitución, la legislación electoral debe garantizar, necesariamente, «el principio de la personalización del sufragio y la representación proporcional»; y en cuanto a los diputados a la Asamblea Nacional, el artículo 186 exige que se elijan «por votación universal, directa, personalizada y secreta con representación proporcional».
En consecuencia, conforme a estas normas constitucionales, los principios cardinales para la elección de los representantes ante los cuerpos colectivos son, por una parte, la personalización del voto y por la otra, la representación proporcional.
El primer principio apunta a la forma de la votación, que siempre debe ser por persona, por nombre y apellido, lo que implica, siempre, la necesidad de que el voto sea nominal, por nombre, lo cual puede producirse sea en circunscripciones uninominales o en circunscripcio-nes plurinominales, es decir, en circunscripciones donde se elige a una persona (en estos casos es lógico que la elección sea nominal, pues no podría ser de otra forma) o en circunscripciones donde se elige a varias personas, es decir, por listas. En este último caso, la personalización del voto implica, necesariamente, la votación nominal, por nombre y apelli-do de las listas, y excluye toda posibilidad de votación por listas cerra-das y bloqueadas. Esta forma de voto es, precisamente, la antítesis de la forma de elección personalizada.
En cuanto a la representación proporcional, se trata de un sistema o método de escrutinio que es opuesto al sistema de elección mayorita-ria. En el sistema de elección mayoritaria, que puede ser en circuns-cripciones uninominales (se elige a una persona) o plurinominales (se eligen varias personas), la persona o la lista que saque la mayoría (puede ser por mayoría absoluta o relativa) gana la elección y quien la pierde no obtiene puesto alguno. En el sistema de representación pro-porcional, en cambio, que siempre exige circunscripciones plurinomi-nales, (donde se elige a varias personas por listas), los puestos se re-parten proporcionalmente entre las diversas listas postuladas, en pro-porción a los votos obtenidos por cada lista. (Véase en general sobre los sistemas electorales los libros de Dieter Nohlen, Elecciones y Sistemas Electorales, Caracas, 1995; Sistemas Electorales del Mundo, Madrid 1981; Sistemas electorales de América Latina. Debate para su reforma, Lima 1993; Sistema de Gobierno, Sistema Electoral y Sistema de Partidos Políticos, Méxi-co 1999; y el libro de Giovanni Sartori, Comparative Constitutional Engi-neering, New York 1997).
Ahora bien, de acuerdo con lo antes expuesto, por imperativo constitucional, el sistema electoral debe ser, por una parte, de voto per-sonalizado, lo que exige voto por nombre y apellido y excluye la vota-ción por lista cerrada y bloqueada, es decir, la votación por partido; y por la otra, de representación proporcional, de manera que los escaños en las Asambleas se repartan proporcionalmente entre las diversas lis-tas presentadas.
Como lo ha señalado José E. Molina V., uno de nuestros expertos más destacados en materia electoral, conforme a las previsiones cons-titucionales podía haberse producido «un sistema totalmente propor-cional y totalmente personalizado», lo cual no se respetó en el Estatuto Electoral que posteriormente dictó la Asamblea Nacional (Véase «CNE, Sistema Electoral y Estabilidad», El Nacional, Caracas 28-01-2000, pág. A-6).
En efecto, el Estatuto Electoral, al regular «el sistema de personali-zación y representación proporcional» (art. 15) violó lo establecido en la Constitución, pues, en primer lugar, estableció un desbalance entre la elección uninominal (mayoritaria) y la elección plurinominal, que afecta el principio de la representación proporcional; y en segundo lu-gar, estableció la elección de los candidatos por lista en las circunscrip-ciones plurinominales, exclusivamente por listas cerradas y bloquea-das, que afecta el principio de la personalización del voto.
En efecto, el artículo 15 del Estatuto Electoral impugnado establece que «el 60% de los representantes populares serán elegidos en circuns-cripciones nominales, según el principio de la personalización, y el 40% se elegirá por lista, según el principio de la representación proporcional».
Esta norma viola los artículos 63 y 186 de la Constitución, al con-fundir la exigencia del voto personalizado con el sistema de escrutinio mayoritario (uninominal). Como se ha dicho, una cosa es el voto per-sonalizado (por nombre y apellido) que debe emplearse en todas las votaciones sean uninominales (mayoritarias) o plurinominales (por listas abiertas); y otra cosa el sistema mayoritario de escrutinio (elec-ción de una persona en una circunscripción uninominal). Además, la norma también viola los artículos citados de la Constitución, al estable-cer una desproporción entre la elección de representantes por el siste-ma mayoritario (60%) y por el sistema de representación proporcional (40%) lo que afecta el principio de la proporcionalidad que global-mente debe garantizarse.
Por último, los artículos 17, 19 y 20 del Estatuto Electoral, también violan el contenido de los artículos 63 y 186 de la Constitución, al esta-blecer la votación en las circunscripciones plurinominales, por listas ce-rradas y bloqueadas para la representación proporcional, es decir, voto por partidos en bloque, a ciegas, contrariando la exigencia constitucio-nal del voto personalizado, por nombre y apellido, que exige siempre, listas abiertas y no bloqueadas, lo cual es compatible con la representa-ción proporcional.
En consecuencia, por violar lo establecido en los artículos 63 y 186 de la Constitución, solicitamos, en específico, se declare la nulidad de los artículos 15, 17, 19 y 20 del Estatuto Electoral que impugnamos.
V
VIOLACION, POR EL DECRETO DE FIJACIÓN DE FECHA DE LAS ELECCIONES, DEL ARTICULO 293, ORDINAL 5º Y DE LA DISPOSICIÓN TRANSITORIA OCTAVA DE LA CONSTITUCION
Mediante el Decreto antes mencionado, la Asamblea Nacional Constituyente fijó la fecha de las elecciones.
Ahora bien, conforme al artículo 293, ordinal 5º de la Constitución, corresponde al Consejo Nacional Electoral, como órgano del Poder Electoral, «la organización, administración, dirección y vigilancia de todos los actos relativos a la elección de los cargos de representación popular de los poderes públicos, así como de los referendos»; y con-forme a la Disposición Transitoria Octava de la Constitución.
«Octava: Mientras se promulgan las nuevas leyes electorales previstas en esta Constitución, los procesos electorales serán convocados, organizados, di-rigidos y supervisados por el Consejo Nacional Electoral…»
En consecuencia, conforme a las mencionadas disposiciones cons-titucionales, a partir de la publicación de la Constitución, sólo el Con-sejo Nacional Electoral tiene competencia para convocar las elecciones, y consecuencialmente para fijar la fecha de las mismas. Por tanto, el Decreto de la Asamblea Nacional Constituyente que impugnamos, al fijar la fecha de las elecciones para los cargos de elección popular, viola directamente el artículo 293, ordinal 5º y la Disposición Transitoria Octava, razón por la cual esa Sala Constitucional debe declarar su nu-lidad.
VI
VIOLACIÓN, POR EL ESTATUTO ELECTORAL Y EL DECRETO DE FIJACIÓN DE FECHA DE LAS ELECCIONES,
DEL ARTÍCULO 298 DE LA CONSTITUCIÓN
El artículo 298 de la Constitución establece que:
«Art. 298: La Ley que regule los procesos electorales no podrá modificarse en forma alguna en el lapso comprendido entre el día de la elección y los seis meses inmediatamente anteriores a la misma.»
El objetivo de esta norma es el de otorgar a los ciudadanos, quie-nes tienen derecho constitucional al sufragio activo y pasivo y a la aso-ciación política (arts. 62 y sigts.) un grado mínimo de seguridad jurídi-ca y estabilidad legislativa, de manera que las reglas de juego electora-les estén siempre perfecta y definitivamente establecidas al menos 6 meses antes de la realización de un proceso electoral.
Ahora bien, el día 30 de enero de 2000, la Asamblea Nacional Constituyente adoptó dos decisiones inconstitucionales: la primera, de-cretar el Estatuto Electoral impugnado que está destinado a regir «los primeros procesos comiciales» para cargos electivos, que modifica y deroga parcialmente la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Polí-tica, que se la considera de aplicación supletoria (art. 1). Dicho Estatuto, por tanto, debe considerarse como una ley que regula un proceso electoral en los términos del artículo 298 de la Constitución. La segunda decisión adoptada, fue la fijación de dichas primeras elecciones para el día 28 de mayo del 2000, es decir, dentro del lapso de seis meses si-guientes a la modificación de la ley electoral.
Dichos actos, sin duda, contrarían lo dispuesto en el artículo 298 de la Constitución, pues al haber sido dictados simultáneamente, el mismo día y en la misma sesión de la Asamblea, si la fecha del 28 de mayo de 2000 se había escogido para fijar el día de las primeras elec-ciones, entonces no podía modificarse la legislación electoral en esa misma oportunidad; y si la legislación electoral se estaba reformando el 30 de enero de 2000, la fecha de las elecciones no podía ser fijada si-no 6 meses después de la modificación, es decir, para después del 1 de agosto de 2000 y nunca antes. Por tanto, ambos actos, al reformarse la ley que regirá las primeras elecciones dentro del lapso de seis meses antes de la fecha de las elecciones; o al fijarse dicha fecha para un día dentro de dicho lapso, violan el artículo 298 de la Constitución, razón por la cual deben ser anulados por esa Sala Constitucional.
VII
PETITORIO FINAL DE LA ACCIÓN POPULAR DE INCONSTITUCIONALIDAD
Por todas las razones antes expuestas, solicitamos de esa Sala Constitucional que declare la nulidad, por inconstitucionalidad, del Decreto de la Asamblea Nacional Constituyente de fecha 30 de enero de 2000 mediante el cual se dictó el «Estatuto Electoral del Poder Público» por violación de los artículos 63, 67, 156, ordinal 32, 169, 173, 175, 186, 187, ordinal 1º, 202, 203, 218 y 347 de la Constitución; y del artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y del Decreto de la misma Asamblea Nacional Constituyente, de la misma fecha, por el cual se fijó el día 28 de mayo de 2000 para las elecciones de los cuer-pos representativos, por violación de los artículos 293, ordinal 5º, 298 y 347 y la Disposición Transitoria Octava de la Constitución.
VIII
SOLICITUD DE MANDAMIENTO DE AMPARO Y DE MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA SUBSIDIARIA
Conforme a lo establecido en el artículo 27 de la Constitución y en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, ejercemos conjuntamente con la acción popular de inconstitucionalidad que hemos intentado mediante el presente escrito, acción de amparo constitucional para solicitar la protección inmediata de nuestro derecho constitucional ciudadano a participar libremente en los asuntos públicos, mediante el ejercicio de nuestro derecho al sufra-gio, conforme a lo establecido en los artículos 62 y 63 de la Constitu-ción y en el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que sólo puede estar regido por leyes dictadas con arreglo a la Constitución; por lo que la presente acción de amparo la intentamos igualmente, en protección de la garantía constitucional de la reserva legal en materia de derecho al sufragio, el cual sólo puede ser regulado por ley orgánica; derechos que han sido violados por el Estatuto Electo-ral y el Decreto impugnado.
En efecto, tal como se evidencia de todos los argumentos conteni-dos en este libelo de la acción popular de inconstitucionalidad, que damos aquí por reproducidos, tanto el Estatuto Electoral como el Decreto impugnados, violan nuestro derecho activo y pasivo al sufragio en los términos y condiciones establecidos en los artículos 62 y 63 de la Cons-titución, y la garantía de la reserva legal en materia electoral que deriva de los artículos 63, 156, ordinal 23, 162, 175 y 186 de la Constitución, que implica que sólo por ley orgánica, en los términos definidos en los artículos 202 y 203, se puede regular la materia electoral.
El hecho de haberse dictado los actos impugnados en violación de las normas constitucionales citadas en este libelo de la acción de ampa-ro constitucional, y en virtud de que los mismos no constituyen leyes conforme se establece en la Constitución, la Asamblea Nacional Cons-tituyente, al dictarlos, violó nuestro derecho y garantía constitucional citada.
En efecto, nuestro derecho constitucional a votar conforme a los principios de personalización del sufragio y de representación propor-cional que nos garantiza la Constitución, ha sido violado al imponerse en el Estatuto Electoral un amplio porcentaje de votación uninominal, que excluye la representación proporcional; y la eliminación de la per-sonificación del voto al establecerse el voto por listas cerradas y blo-queadas en las circunscripciones plurinominales. La realización de las elecciones el 28 de mayo del 2000 conforme al sistema propuesto en el Estatuto Electoral, se configuraría en una lesión irreparable de nuestro derecho constitucional por la sentencia que se dicte en este juicio, de ser adoptada con posterioridad a esa fecha. Es por ello que mediante la presente acción de amparo, solicitamos de este Tribunal Constitucional que suspenda la aplicación tanto del Estatuto Electoral como del Decreto impugnado respecto de la situación jurídica concreta de nuestra condi-ción de ciudadanos electores, mientras dure el presente juicio.
Insistimos, la realización de las elecciones fijadas para el 28 de mayo de 2000 en la forma prevista en el Estatuto Electoral y en el Decreto impugnado, lesionaría nuestro derecho constitucional a la participa-ción política y al sufragio en los términos previstos en la Constitución, y configuraría una violación irreparable por la sentencia definitiva en caso de que ésta no se dictase con anterioridad a tal fecha.
Estamos conscientes, sin embargo, que la suspensión de la aplicación del Estatuto Electoral y del Decreto que fija la fecha de las elecciones, beneficiaria al resto de los ciudadanos venezolanos, como electo-res, y que conforme a la doctrina jurisprudencial sentada por la antigua Corte Suprema de Justicia, del carácter personalísimo del amparo, la suspensión de la aplicación de las normas impugnadas podría ser improcedente. Precisamente por ello, es que solicitamos se decrete la sus-pensión de la aplicación de la norma no sólo respecto de nuestra situación jurídica concreta, sino respecto de todos los ciudadanos electores, a cuyo efecto invocamos sus intereses colectivos o difusos en materia electoral, para que sean protegidos por este Supremo Tribunal, como lo autoriza el artículo 26 de la Constitución de 1999. A tal efecto, solicitamos expresamente se requiera la participación, en este proceso, del Defensor del Pueblo, conforme a lo establecido en los artículos 280 y 281, ordinal 2º de la Constitución.
A todo evento y para el supuesto negado de que esa Sala Constitucional deseche el petitorio anterior, solicitamos respetuosamente que esa Sala acuerde medida cautelar innominada, en protección de nuestros antes citados derechos y garantías constitucionales y de los intereses colectivos o difusos de todos los ciudadanos electores, conforme a lo previsto en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil con el objeto de suspender, mientras dure el juicio, la aplicación, tanto del Estatuto Electoral como del Decreto que fija la fecha de las elecciones para el 28 de mayo de 2000.
Las medidas cautelares innominadas han sido definidas como:
«aquellas no previstas en la ley, que puede dictar el juez según su prudente arbitrio, antes o durante el curso del proceso, con el objeto de prevenir que pudiera quedar ilusoria la ejecución del fallo o cuando hubiere fundado temor de que una de las partes pueda causar lesiones graves o de difícil reparación al derecho de la otra» (Rengel Romberg, Arístides, «Medidas Cautelares Innominadas», Revista Universitaria de Derecho Procesal, Madrid, 1990).
En esta forma, las medidas cautelares sirven en general, para que el juez, en cada caso concreto, utilice los medios que sean necesarios para que el derecho cuya tutela se solicita permanezca íntegro durante el tiempo que dura el proceso, de tal manera que sea posible ejecutar en su día la sentencia que, llegado el caso, reconozca el derecho; siendo característico de las medidas cautelares el que se adopten con carácter de urgencia e inmediatez. Estas medidas proceden, por supuesto, en los procesos constitucionales como consecuencia lógica del principio del derecho efectivo a la defensa y al debido proceso, garantizado por nuestra Constitución. Por tanto, procede la aplicación de las medidas cautelares en los procesos contra actos de efectos generales, bien sea la del amparo constitucional -cuando exista una presunción grave de violación del derecho que se reclama-, o las medidas innominadas a que se refiere el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, debido que no existe justificación alguna que prohíba esta aplicación. Es claro, pues, que la congruencia del sistema exige que si se permite el control de constitucionalidad de los actos normativos, es lógico y congruente que se permita la suspensión provisional de los efectos de estos actos cuando ello sea necesario para evitar una lesión constitucional. Esto es absolutamente lógico, de tal manera que si faltara éste poder cautelar, el mecanismo de defensa quedaría incompleto, puesto que sería absurdo permitir la impugnación de estos actos y no permitir la suspensión provisional de sus efectos nocivos, negando la posibilidad de una tu-tela judicial eficaz y oportuna conforme al artículo 26 de la Constitución.
En relación con los requisitos necesarios para la procedencia de estas medidas cautelares innominadas, conforme al artículo 585 del Código de Procedimiento Civil, deben concurrir el riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo con un medio de prueba que constituya presunción grave de esa circunstancia y del derecho que se reclama.
Son dos, pues, los requisitos que tiene el juez que verificar para decretar estas medidas preventivas: que exista prueba del riesgo manifiesto que quede ilusoria la ejecución del fallo, y que exista prueba suficiente del derecho que se reclama en juicio; los cuales constituyen lo que se entiende doctrinariamente como el «periculum in mora» y el «fu-mus boni juris».
En el caso concreto, hace falta la celeridad para lograr la justicia y evitar un daño irreparable que se nos causaría, debido a que si las elecciones se realizan con base en la inconstitucional legislación aprobada y en una fecha también fijada contrariando la Constitución, se nos esta-ría vulnerando flagrantemente nuestros derechos constitucionales, así como el de todos los ciudadanos electores.
En consecuencia, en caso de declararse con lugar el presente recurso, difícilmente pudieran repararse con la sentencia definitiva los daños, dificultosa reparación ésta que se verifica en la lesión de los derechos constitucionales invocados en el presente escrito.
En relación con el fumus boni iuris, las consideraciones expuestas a lo largo de esta acción popular intentada en contra del Estatuto Electoral y del Decreto que fija la fecha de las elecciones, demuestran la flagrante transgresión de nuestros derechos constitucionales.
Solicitamos finalmente que la presente acción popular sea admitida y tramitada conforme a derecho, y que previo al pronunciamiento de fondo, esa Sala Constitucional declare con lugar la pretensión cautelar de amparo constitucional o, en su defecto, la suspensión de la aplicación de los actos impugnados, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil.
Solicitamos se ordene notificar al Fiscal General de la República y al Defensor del Pueblo.
A todo evento, y en virtud de la urgencia de la petición formulada en el presente escrito, tratándose un asunto de mero derecho, solicitamos de esa Sala Constitucional que acuerde reducir los lapsos, a fin de que de que pueda proceder a dictar sentencia a la mayor brevedad posible.
A los fines de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 174 del Código de Procedimiento Civil, señalamos como domicilio procesal para todos los efectos relacionados con la presente acción la siguiente: Escritorio Baumeister & Brewer, Avenida Venezuela, Torre América, PH-B, Bello Monte, Caracas. Atención: Allan R. Brewer-Carías.
Es justicia, en Caracas a los veintiún (21) días del mes de febrero del dos mil (2000).
